DÉCRYPTAGE – Bases, traités et souveraineté : Le nœud iranien que la politique italienne ne peut plus éluder
Par Giuseppe Gagliano, Président du Centro Studi Strategici Carlo De Cristoforis (Côme, Italie)
Le rappel de Crosetto et le retour du problème refoulé
Il y a, dans les paroles de Guido Crosetto, un détail qui pèse plus que bien des déclarations solennelles sur la fidélité atlantique : la référence aux accords qui réglementent l’usage des bases américaines en Italie. Car cette référence, loin de clore la discussion, la rouvre sur son point le plus délicat. Si, comme le ministre l’a répété, « les traités s’appliquent », alors nous ne sommes pas face à un automatisme permanent en vertu duquel Washington pourrait utiliser le territoire italien comme une simple extension de son propre dispositif opérationnel, mais face à un système juridique qui distingue ce qui est déjà compris dans les cadres existants de ce qui exige, au contraire, une autorisation politique spécifique de l’Italie.
Et c’est là que le débat devient sérieux. Car au moment où le théâtre de guerre est l’Iran, et où l’hypothèse concerne des opérations offensives ou, en tout cas, des actions qui ne relèvent pas de manière linéaire d’une mission de l’OTAN déjà en cours, la question n’est plus seulement militaire. Elle devient constitutionnelle, stratégique et même morale. Il ne s’agit pas de demander si l’Italie est alliée des États-Unis. Elle l’est. Il s’agit de se demander si cette alliance implique la mise à disposition automatique du territoire national pour des opérations décidées ailleurs, ou si subsiste encore un seuil politique et juridique au-delà duquel la République doit assumer une décision autonome.
Le cadre normatif réel : non pas une zone franche américaine, mais un territoire italien
La première vérité qu’il faut rétablir est très simple : les bases américaines en Italie ne sont pas des enclaves soustraites à la souveraineté italienne. Ce sont des installations situées sur le territoire de la République et encadrées par un enchevêtrement de normes internationales, d’accords bilatéraux et d’ententes techniques. Le cadre principal est connu : le Traité de l’Atlantique Nord, la Convention sur le statut des forces de l’OTAN de 1951, l’accord technique aérien italo-américain du 30 juin 1954 et surtout le Bilateral Infrastructure Agreement du 20 octobre 1954, souvent appelé « accord-cadre », qui règle les modalités d’utilisation des bases mises à disposition des forces américaines en Italie. À cet ensemble se sont ajoutés, au fil du temps, des mémorandums d’entente techniques et locaux, parmi lesquels celui du 2 février 1995, connu sous le nom de « Shell Agreement », qui prévoit pour chaque base un accord technique spécifique.
Cette architecture juridique dit une chose essentielle : l’usage des bases est réglementé, non libre ; délimité, non illimité ; soumis à des cadres juridiques, non abandonné à l’arbitraire de la puissance qui y est accueillie. Nous ne sommes donc ni devant un rapport colonial formalisé, ni devant une égalité abstraite et parfaite. Nous sommes devant un compromis historique : souveraineté italienne préservée sur le plan juridique, intégration stratégique très poussée sur le plan politique et militaire.
La Constitution : la limite que la politique ne peut contourner par le langage technique
Le deuxième niveau est celui de la Constitution, et c’est ici que la prudence des formules ministérielles doit s’arrêter devant la clarté du droit. L’article 11 de la Constitution italienne affirme que l’Italie répudie la guerre comme instrument d’offense à la liberté des autres peuples et comme moyen de règlement des différends internationaux. Les articles 78 et 87 établissent respectivement que les Chambres délibèrent sur l’état de guerre et confèrent au gouvernement les pouvoirs nécessaires, tandis que le président de la République déclare l’état de guerre décidé par les Chambres. L’article 80 prévoit en outre que les Chambres autorisent par loi la ratification des traités internationaux de nature politique, ou comportant arbitrages, règlements judiciaires, variations du territoire, charges pour les finances publiques ou modifications législatives.
Personne ne soutient évidemment que chaque mouvement militaire ou chaque atterrissage technique exigerait une déclaration formelle de guerre. Ce serait une caricature. Mais il est tout aussi évident que l’usage répété de distinctions entre soutien logistique, transit, défense alliée, mission internationale, urgence extérieure et opération offensive a fini par créer une zone grise politique dans laquelle on déplace le problème sans jamais le nommer. Le cœur de la question reste pourtant intact : si des moyens militaires partent du territoire italien ou y transitent pour être engagés contre l’Iran en dehors d’un cadre OTAN formellement défini, la responsabilité ne peut être absorbée par une référence vague à l’alliance. Il faut une décision italienne.
Le précédent de Sigonella : quand la souveraineté réapparaît soudainement
L’affaire de Sigonella est instructive précisément parce qu’elle brise le mécanisme de l’ambiguïté. Ce qui s’est produit montre qu’il existe un usage ordinaire des bases, déjà couvert par les accords, et un usage extraordinaire, qui exige une autorisation politique supplémentaire. Nous ne sommes pas devant une querelle diplomatique, mais devant la réaffirmation d’une règle. Le gouvernement italien n’est pas, juridiquement, un simple notaire chargé d’enregistrer des décisions prises ailleurs. Et cette faculté d’autoriser ou de refuser montre combien est fragile la narration dominante de ces dernières décennies, selon laquelle les bases américaines seraient presque, par définition, soustraites au champ de la délibération politique nationale.
Cette délibération existe. Simplement, elle demeure presque toujours invisible, recouverte par les technicismes, les pratiques réservées et les formules diplomatiques. La crise iranienne, elle, la rend visible à tous.
La contradiction italienne : atlantisme politique, prudence juridique, dépendance stratégique
L’Italie se retrouve ainsi face à sa contradiction la plus profonde. D’un côté, elle veut apparaître comme un allié fiable des États-Unis, surtout dans une Méditerranée élargie de plus en plus instable. De l’autre, elle ne peut ignorer qu’un engagement direct, même sous la forme d’une simple plateforme de projection, transformerait immédiatement son territoire en élément de la géographie de la riposte. En termes militaires, cela signifie exposition. En termes politiques, cela signifie perte de la marge d’ambiguïté. En termes économiques, cela signifie hausse du risque énergétique, maritime et commercial, au moment même où l’Europe est déjà vulnérable.
C’est pourquoi la question des bases n’est pas une querelle de juristes ni une escarmouche entre majorité et opposition. C’est un test sur la nature réelle de l’État italien. Si la souveraineté existe, elle doit se manifester précisément lorsqu’elle a un coût. Si, au contraire, elle n’apparaît que pour les actes administratifs mineurs et disparaît dans les crises stratégiques, alors nous ne sommes pas face à une souveraineté partagée, mais à une souveraineté conditionnée. Le point est brutal, mais inévitable : l’Italie veut-elle être un sujet politique qui décide ou un territoire fonctionnel qui accueille les décisions des autres ?
Le Parlement comme point de vérité
De là découle le nœud parlementaire. Ce n’est pas seulement une question d’opportunité politique. C’est le lieu où l’ambiguïté doit être dissoute. Ce qui est en jeu n’affaiblit pas l’exécutif : cela l’oblige à dire la vérité. Et la vérité est que toutes les opérations conduites par les forces américaines en Italie ne sont pas identiques sur le plan politique, juridique et stratégique. Un vol logistique n’est pas un décollage offensif. Un transit technique n’est pas l’insertion de l’Italie dans la chaîne opérationnelle d’une guerre régionale. Tout confondre revient seulement à soustraire à la démocratie ce qui relève de la démocratie.
La question finale : qui décide vraiment ?
Le paradoxe est que Crosetto, en cherchant à défendre la continuité de l’État et la solidité des rapports avec Washington, a fini par remettre au centre la question que la politique italienne a toujours tenté d’éluder : qui décide vraiment de l’usage des bases lorsque la guerre n’est pas celle de l’OTAN ? La réponse, sur le plan normatif, est plus favorable à l’Italie que beaucoup ne veulent l’admettre. Les traités et les accords ne suppriment pas la souveraineté italienne ; ils l’encadrent, la limitent, la procéduralisent, mais ne l’annulent pas. Et c’est précisément pour cela que chaque fois qu’il est question d’Iran, de Sigonella, de soutien opérationnel ou de missions « non ordinaires », le gouvernement ne peut se réfugier dans le langage neutre des infrastructures. Il doit dire s’il autorise, pourquoi il autorise, jusqu’où il autorise et avec quelle couverture parlementaire et constitutionnelle.
Au fond, la vérité est simple. Les bases ne sont pas seulement un dispositif militaire. Elles sont le point où se mesure le rapport entre alliance et souveraineté. Et le cas iranien montre que ce rapport, loin d’être résolu, demeure encore le grand non-dit de la République. Quand la guerre frappe réellement aux portes de la Méditerranée, l’Italie découvre que le problème n’est pas de savoir si les traités existent. Le problème est de savoir si elle a encore la volonté politique de les utiliser pour exercer sa souveraineté, au lieu de s’en servir pour justifier sa propre renonciation.
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