TRIBUNE – De Maastricht à Munich : L’unanimité, dernier verrou des souverainetés européennes

Par Pierre Sassine

Le 14 février 2026, à la Conférence de Munich sur la sécurité, Ursula von der Leyen a formulé une proposition dont la portée dépasse largement le contexte militaire immédiat. Pour que l’Europe puisse agir rapidement dans un monde redevenu conflictuel, a-t-elle expliqué, elle devra être capable de décider plus vite, ce qui implique potentiellement de s’affranchir de la règle de l’unanimité. Quelques mois plus tôt, le 10 septembre 2025, devant le Parlement européen, elle appelait déjà à abandonner le « carcan de l’unanimité » dans certains domaines, notamment la politique étrangère. Ces déclarations ne relèvent pas d’un simple ajustement technique. Elles posent une question fondamentale, longtemps différée mais désormais incontournable : celle du lieu réel de la souveraineté en Europe.

Le traité de Maastricht, signé en 1992, constitue le point de bascule de cette transformation. Il marque le passage d’une communauté économique à une union politique. Une citoyenneté européenne est instituée, une monnaie unique est programmée, et les bases d’une politique étrangère commune sont posées. Pourtant, cette mutation repose sur un équilibre essentiel. Les États acceptent de transférer certaines compétences, mais conservent un verrou décisif, à savoir l’unanimité dans les domaines régaliens. Ce mécanisme garantit que l’Union progresse par consentement et non par contrainte. Il permet l’intégration sans abolir la souveraineté des nations qui la composent.

Cet équilibre apparaît d’autant plus nécessaire que le processus d’intégration européenne n’a jamais reposé sur une adhésion populaire continue et uniforme. À plusieurs reprises, des peuples européens ont explicitement rejeté par référendum des étapes majeures de cette intégration. En 1992, le Danemark refuse Maastricht avant de revoter après obtention d’exemptions. En 2001, puis en 2008, l’Irlande rejette successivement les traités de Nice et de Lisbonne avant que des garanties supplémentaires ne permettent leur ratification ultérieure. Plus significatif encore, en 2005, deux pays fondateurs de l’Union, la France et les Pays-Bas, rejettent clairement par référendum le traité établissant une Constitution pour l’Europe. Ce texte, pourtant signé par tous les gouvernements, devient politiquement inapplicable.

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L’histoire ne s’arrête pas là. En 2007, le traité de Lisbonne reprend l’essentiel des innovations institutionnelles du texte rejeté, sous une forme juridiquement différente, et entre en vigueur après ratification parlementaire dans la plupart des États. Juridiquement, le processus est incontestable. Politiquement, il marque une inflexion profonde. L’intégration européenne cesse de dépendre exclusivement du consentement populaire direct et repose désormais principalement sur des mécanismes institutionnels indirects. Cette évolution ne résulte ni d’une rupture brutale ni d’une volonté dissimulée. Elle correspond à la logique propre d’un système confronté à une contradiction structurelle : construire une capacité de décision commune sans disposer d’un peuple politique unifié.

Car la souveraineté ne se réduit pas à un principe abstrait. Elle désigne le lieu ultime où s’exerce la décision. Tant que l’unanimité est requise, ce lieu demeure, en dernière instance, au niveau des États. Supprimer l’unanimité revient à déplacer ce centre de gravité. Une décision pourrait alors s’imposer à un État qui s’y oppose explicitement. La souveraineté européenne ne se superposerait plus aux souverainetés nationales. Elle ne constituerait pas davantage leur simple addition. Elle s’exercerait à leur place dans les domaines concernés.

Ce déplacement n’est pas nécessairement illégitime. Il peut apparaître comme la conséquence logique de l’ambition de faire de l’Europe un acteur capable de protéger ses intérêts et sa sécurité. Mais il constitue une transformation politique majeure, qui mérite d’être explicitement reconnue comme telle. Car l’Union européenne ne repose pas sur un peuple unique, mais sur une pluralité de peuples. En l’absence d’un demos européen unifié, l’unanimité joue un rôle irremplaçable. Elle garantit que l’intégration procède encore du consentement des nations, et non de leur dépassement.

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Paradoxalement, ce mécanisme souvent présenté comme un obstacle constitue aussi une protection. Une décision lente mais consentie est plus stable qu’une décision rapide mais contestée. L’histoire européenne montre que la solidité des institutions dépend moins de leur vitesse que de leur légitimité. L’unanimité, en ce sens, n’est pas seulement une règle procédurale. Elle est l’expression institutionnelle du fait que la souveraineté européenne reste fondée sur celle des nations qui la composent.

La question posée aujourd’hui n’est donc pas seulement celle de l’efficacité. Elle est celle de la nature même du projet européen. Veut-il demeurer une union d’États souverains exerçant en commun certaines compétences, ou évoluer vers une souveraineté autonome capable de s’imposer aux nations elles-mêmes ? La remise en cause de l’unanimité ne constitue pas une réforme parmi d’autres. Elle marque le moment où l’Europe doit choisir si elle reste l’expression politique des nations qui la composent, ou si elle devient une souveraineté qui s’exerce à leur place.

Depuis Maastricht, l’Europe avance par transformations successives, souvent discrètes, parfois contestées, toujours structurantes. Munich 2026 pourrait rester comme le moment où cette évolution devient pleinement consciente d’elle-même. Car derrière la question de l’unanimité ne se joue pas seulement une réforme institutionnelle. Elle engage la définition même de la souveraineté européenne et la relation qu’elle entretient avec les nations dont elle procède.

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