ANALYSE – L’ONU à l’épreuve du monde : Peut-elle survivre à la multipolarité ?
Par Le Diplomate Média
Elle devait être le grand temple de la paix des nations, l’arche sacrée d’un ordre international né dans le fracas de la Seconde Guerre mondiale. L’Organisation des Nations Unies a porté, depuis 1945, les espoirs d’une humanité épuisée par ses propres fureurs. Mais aujourd’hui, alors que la rivalité sino-américaine redessine les équilibres planétaires, que la guerre est revenue en Europe et que les puissances émergentes revendiquent leur part du monde, l’ONU ressemble parfois à un théâtre dont les décors auraient vieilli sans que les acteurs aient changé de rôle. L’institution souffre d’un paradoxe cruel : elle est plus nécessaire que jamais, et pourtant plus impuissante qu’elle n’a jamais semblé être. Dans son lumineux Dictionnaire amoureux de la Géopolitique, Hubert Védrine ne mâche pas ses mots, l’ONU est une institution indispensable mais profondément inadaptée, otage des rapports de force qu’elle était censée arbitrer. La question n’est plus de savoir si l’ONU est perfectible, elle l’est, à l’évidence. La question est de savoir si elle peut encore être réformée avant que le monde ne l’ait définitivement contournée.
1945 : une institution conçue pour un monde qui n’existe plus
Pour comprendre les limites de l’ONU, il faut revenir à sa naissance. San Francisco, juin 1945, dans les décombres encore fumants de la guerre la plus meurtrière de l’histoire, cinquante nations signent la Charte des Nations Unies. L’ambition grandiose est de maintenir la paix, protéger les droits de l’homme, favoriser le développement des peuples. Mais derrière la rhétorique universaliste se cachent des rapports de force très concrets : les cinq grandes puissances victorieuses dont les États-Unis, l’URSS, le Royaume-Uni, la France et la Chine nationaliste, se réservent un siège permanent au Conseil de sécurité, assorti d’un droit de veto. Ce faisant, elles ne créent pas un organe de gouvernance mondial mais elles institutionnalisent leur propre hégémonie.
Le système fonctionne tant que le monde reste bipolaire. La Guerre froide paralyse certes le Conseil de sécurité, Américains et Soviétiques s’y neutralisent mutuellement, mais elle maintient une forme d’ordre par la terreur nucléaire. Quand l’URSS s’effondre en 1991, un bref moment d’euphorie s’empare des chancelleries occidentales : l’ONU va enfin pouvoir jouer le rôle pour lequel elle a été conçue. La Guerre du Golfe, menée sous mandat onusien, semble annoncer un nouvel âge du multilatéralisme. C’est une illusion. La décennie 1990 révèle très vite les limites du système notamment avec le génocide rwandais, la guerre de Bosnie et le Kosovo, autant de drames où l’ONU se montre incapable d’agir à temps, prisonnière de ses procédures et de ses querelles internes.
L’invasion américaine de l’Irak en 2003, décidée sans mandat onusien, porte un coup supplémentaire à la crédibilité de l’institution. Védrine, dans son Dictionnaire amoureux de la Géopolitique, observe avec sa lucidité habituelle que l’ONU n’est pas une organisation supranationale dotée d’une volonté propre, elle est un lieu de négociation entre États souverains, et son efficacité dépend entièrement de leur capacité et de leur volonté à s’accorder. Dès lors que les grandes puissances divergent, l’institution se fige. C’est sa structure même qui est en cause, pas seulement sa gestion.
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Le défi multipolaire : quand le monde dépasse les architectes de 1945
Le retour de la multipolarité est le fait géopolitique majeur du début du XXIe siècle. La Chine est devenue la deuxième économie mondiale et revendique un statut de grande puissance à part entière. La Russie de Poutine a choisi la confrontation ouverte avec l’Occident. L’Inde, le Brésil, la Turquie, l’Arabie saoudite et l’Iran, autant d’acteurs qui refusent de se laisser enfermer dans les catégories héritées de la Guerre froide et entendent peser sur les règles du jeu international. Ce monde-là n’est pas celui pour lequel l’ONU a été pensée.
Le Conseil de sécurité en porte les stigmates les plus visibles. Depuis le déclenchement de la guerre en Ukraine en février 2022, la Russie qui est un membre permanent, bloque systématiquement toute résolution condamnant son propre comportement. La situation est absurde autant que révélatrice, l’instance chargée de sanctionner les violations du droit international abrite en son sein les États les plus susceptibles de les commettre. Le veto, conçu en 1945 pour prévenir l’isolement des grandes puissances, est devenu un bouclier d’impunité. La formule de Védrine est implacable, le Conseil de sécurité reflète fidèlement les rapports de force du monde réel et c’est précisément pour cela qu’il est si souvent paralysé.
Les pays du Sud global, eux, ne cachent plus leur impatience. L’Afrique représente 54 États membres de l’ONU et n’a aucun siège permanent au Conseil de sécurité. L’Amérique latine et le monde arabe sont dans la même situation. Cette sous-représentation structurelle nourrit un ressentiment croissant : pourquoi obéir à des règles édictées par des puissances qui se sont taillé les plus belles parts du gâteau en 1945 ? La montée en puissance des BRICS, du G20 et d’autres forums alternatifs traduit ce désir de contourner les institutions héritées de l’après-guerre pour construire de nouvelles arènes de négociation avec moins de contraintes, et plus d’équilibre.
Védrine, qui avait déjà plaidé avec Henri Nallet pour une réforme profonde du Conseil de sécurité incluant de nouveaux membres permanents comme le Japon, l’Inde, l’Allemagne, les représentants de l’Afrique, de l’Amérique latine et du monde arabe, constate que la fenêtre de réforme se referme. À mesure que la rivalité sino-américaine s’intensifie, chaque puissance préfère bloquer toute évolution institutionnelle plutôt que de risquer de voir l’adversaire en tirer profit. L’ONU se retrouve ainsi prise en étau entre des États qui se méfient d’elle et un monde qui l’a dépassée.
Réformer ou mourir : le dilemme existentiel de l’ordre multilatéral
L’ONU n’est cependant pas sans ressources. Il serait injuste, et intellectuellement malhonnête, de réduire l’institution à son Conseil de sécurité paralysé. Les agences spécialisées des Nations Unies comme l’OMS, le HCR, le PAM ou l’UNICEF accomplissent un travail quotidien considérable dans les crises humanitaires, les épidémies, ou encore les catastrophes naturelles. L’Assemblée générale reste le seul forum où chaque État, des États-Unis à Vanuatu, dispose d’une voix égale. Et la Cour internationale de justice, la Cour pénale internationale et le droit international onusien constituent un cadre normatif dont l’absence serait désastreuse, quand bien même son respect reste très inégal.
La vraie question est donc celle de la réforme. Sur le papier, le diagnostic est largement partagé, le Conseil de sécurité doit être élargi pour refléter le monde d’aujourd’hui, le droit de veto doit être encadré, la coordination entre agences améliorée. Le Sommet de l’Avenir convoqué par le Secrétaire général Guterres en septembre 2024 a tenté de relancer ce chantier, produisant un « Pacte pour l’avenir » censé amorcer une réforme de la gouvernance mondiale. Mais l’histoire des négociations onusiennes enseigne la prudence, depuis trente ans, chaque proposition de réforme substantielle s’est heurtée au mur des intérêts nationaux et à la mécanique paralysante des vetos croisés.
Il reste une voie, plus étroite mais peut-être plus réaliste, celle d’un multilatéralisme à géométrie variable, fondé non plus sur une institution unique mais sur une constellation d’accords régionaux, de coalitions thématiques et de forums. Le G20 pour les questions économiques, des alliances régionales pour la sécurité, des accords bilatéraux pour le climat et le nucléaire, ce multilatéralisme fragmenté est moins élégant que l’idéal onusien, mais il correspond mieux aux réalités d’un monde où les puissances ne s’accordent plus sur les valeurs fondamentales, seulement sur des intérêts ponctuels. C’est une vision réaliste, au sens géopolitique du terme, en effet, elle part de ce qui est, non de ce qui devrait être.
L’ONU survivra, sans doute. Les institutions internationales ont une remarquable capacité à persister même quand leur efficacité s’érode, elles servent trop d’intérêts, trop de bureaucraties, trop d’habitudes diplomatiques pour être simplement abandonnées. Mais survivre n’est pas la même chose que réformer, et réformer n’est pas la même chose que gouverner. La vraie rupture serait de cesser de projeter sur l’ONU des espoirs qu’elle ne peut pas satisfaire, et de la traiter pour ce qu’elle est : un instrument parmi d’autres dans la boîte à outils du multilatéralisme, utile, imparfait, irremplaçable à certains égards, insuffisant à d’autres. Védrine, dans son Dictionnaire amoureux de la Géopolitique, formule ce qu’il appelle le « réalisme lucide », ni désillusion cynique, ni naïveté institutionnelle, mais la volonté de faire fonctionner ce qui peut l’être, en ayant les yeux grands ouverts sur ce qui ne le peut pas. Dans un monde qui redevient hobbesien, c’est peut-être la forme la plus haute d’ambition diplomatique.
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