ANALYSE – Le National Endowment for Democracy (NED) : Son rôle en politique étrangère, l’implication de Victoria Nuland, les révolutions de couleur et le blocage de son financement

Par Giuseppe Gagliano, Président du Centro Studi Strategici Carlo De Cristoforis (Côme, Italie).

Origines et rôle du NED dans la politique étrangère américaine

Le National Endowment for Democracy (NED) est une fondation quasi-gouvernementale américaine créée en 1983 sous l’administration du président Ronald Reagan, dans le contexte de la Guerre froide. Son objectif déclaré est de promouvoir la démocratie et les droits de l’homme à l’étranger, en accordant des subventions à des organisations de la société civile, des médias indépendants, des mouvements d’opposition et des syndicats à travers le monde. Financée par le Congrès américain (son budget annuel atteint environ 300 millions de dollars ces dernières années), cette fondation se présente comme bipartisane – dotée à la fois d’appuis républicains et démocrates – et agit en partie via quatre instituts associés aux grands partis américains (républicain, démocrate, ainsi que des organisations patronales et syndicales).

Dès sa création, le NED a été conçu pour assumer au grand jour certaines activités autrefois menées clandestinement par la CIA. Allen Weinstein, l’un des cofondateurs du NED, a lui-même reconnu en 1991 que « beaucoup de ce que [le NED] fait aujourd’hui était réalisé secrètement par la CIA il y a 25 ans ». Concrètement, au nom du soutien à la démocratie, le NED finance et encadre des groupes pro-démocratie à l’étranger, forme des militants et parfois des combattants, et s’emploie à affaiblir des régimes jugés autoritaires ou hostiles aux intérêts américains – autant d’actions que la CIA menait autrefois de manière couverte. Ces initiatives comprennent par exemple le soutien financier et moral à des mouvements d’opposition, l’observation électorale, le renforcement de médias indépendants, ou encore l’aide logistique à des campagnes de mobilisation citoyenne.

Dans la pratique, le NED s’est imposé comme un instrument de la politique étrangère américaine, en particulier dans les pays où Washington souhaite un changement politique. Ses détracteurs l’accusent d’ingérence sous couvert de promotion de la démocratie. Le NED est ainsi souvent présenté, notamment par les gouvernements visés, comme un bras public de la CIA chargé de déstabiliser des États souverains. Le ministère chinois des Affaires étrangères, par exemple, dépeint depuis des années le NED comme une officine qui menace « la paix et la stabilité mondiales » en cherchant à subvertir le régime de Pékin via le financement d’organisations dissidentes. De même, en Russie, le NED et ses partenaires ont été accusés de soutenir l’opposition anti-Kremlin, au point que Moscou a adopté des lois pour restreindre voire interdire les activités de ce type d’ONG étrangères sur son sol. Le mandat du NED, officiellement noble, est donc entaché par une réputation de médiateur de l’ombre dans les affaires intérieures d’autres pays.

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Implication du NED dans les “révolutions de couleur”

Après la Guerre froide, une série de soulèvements populaires pacifiques – surnommés « révolutions de couleur » – ont bouleversé la scène politique de plusieurs ex-républiques soviétiques et pays satellites. Ces mouvements, souvent menés par des jeunes et des organisations civiles pro-démocratie, ont renversé des gouvernements autoritaires ou contestés, généralement au profit de coalitions se réclamant de valeurs occidentales. Parmi les principaux exemples de ces révolutions pacifiques soutenues en sous-main par l’Occident, on peut citer :

• Serbie (2000) – renversement de Slobodan Milošević lors de la « révolution du Bulldozer » après des élections contestées.
• Géorgie (2003) – la « révolution des Roses » qui chassa le président Édouard Chevardnadze, accusé de fraude électorale.
• Ukraine (2004) – la « révolution Orange » qui annula une élection présidentielle entachée d’irrégularités et écarta temporairement Viktor Ianoukovytch du pouvoir.
• Kirghizstan (2005) – la « révolution des Tulipes » qui força le président Askar Akaïev à démissionner.

Dans chacun de ces cas, le NED (aux côtés d’autres organisations occidentales) a été impliqué par le biais du financement et du soutien d’acteurs locaux pro-démocratie. Par exemple, en Serbie, le mouvement étudiant OTPOR, fer de lance de la mobilisation anti-Milošević, a bénéficié de formations, de conseils stratégiques et de subventions d’ONG occidentales liées au NED. De même, en Géorgie et en Ukraine, de nombreuses associations, médias indépendants et groupes de jeunesse qui ont animé les protestations avaient reçu des financements ou des formations soutenus par le NED ou ses instituts partenaires, tels que l’International Republican Institute (IRI) ou le National Democratic Institute (NDI).

Le modus operandi du NED dans ces révolutions de couleur consiste à canaliser des fonds publics américains vers des organisations locales affichant un agenda démocratique. Officiellement, il s’agit de fortifier la société civile et d’encourager des élections libres et honnêtes. Mais dans les faits, cette aide profite souvent aux mouvements d’opposition engagés contre des dirigeants en froid avec Washington. Les gouvernements visés voient donc le NED comme un ingérant étranger orchestrant un changement de régime. Même si les soulèvements populaires ont des causes internes réelles (corruption, autoritarisme, marasme économique), le soutien extérieur alimente la thèse selon laquelle ces révolutions seraient téléguidées de l’étranger.

Au-delà de l’ex-Empire soviétique, le NED a également été actif dans des tentatives de changement de régime ailleurs dans le monde. En Amérique latine, son rôle a été particulièrement controversé. Un exemple marquant est le Venezuela : au début des années 2000, l’administration Bush voyait d’un très mauvais œil le président Hugo Chávez, socialiste et farouchement anti-américain. Selon des recherches du journaliste Jim Bovard, en 2001 le NED a quadruplé ses financements aux groupes opposés à Chávez, et a largement financé certaines organisations impliquées dans le coup d’État militaire d’avril 2002 qui renversa brièvement le président élu. Après l’échec de ce coup (Chávez ayant repris le pouvoir 48 heures plus tard), le NED et le Département d’État américain ont redoublé de soutien financier aux mouvements cherchant à évincer à nouveau Chávez démocratiquement. De même, le groupe de réflexion IRI, l’un des principaux récipiendaires de subventions du NED, a joué un rôle clé non seulement dans le coup contre Chávez, mais aussi dans le renversement du président élu d’Haïti, Jean‑Bertrand Aristide, en février 2004. Là encore, des organisations et individus aidés par le NED ont contribué à alimenter l’insurrection qui fit plus de 100 morts et aboutit à l’exil forcé d’Aristide.

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Ces exemples illustrent la ligne de crête sur laquelle se situe l’action du NED. Aux yeux de ses défenseurs, il œuvre à la diffusion pacifique de la démocratie en soutenant des peuples en lutte contre l’oppression. Mais pour ses détracteurs, il s’agit d’un outil d’ingérence qui promeut les intérêts stratégiques de Washington sous couvert d’idéaux démocratiques. Comme le résume ironiquement Jim Bovard, analyste libertarien critique du NED, cette institution semble partir du principe que « ce qui est bon pour le gouvernement américain est bon pour la démocratie ». Autrement dit, tant qu’un régime renversé est considéré comme hostile aux États-Unis, l’intervention du NED en faveur de l’opposition est présentée comme un progrès démocratique automatique.

Le rôle de Victoria Nuland dans les changements de régime

Une figure souvent associée aux opérations de promotion de la démocratie à l’étranger est Victoria Nuland, diplomate de carrière au Département d’État américain. Elle a occupé le poste de secrétaire d’État adjointe pour l’Europe et l’Eurasie de 2013 à 2017, période pendant laquelle elle a été au premier plan de la politique américaine vis-à-vis de l’Ukraine. Son nom reste indissociable de la crise ukrainienne de 2013-2014, où son implication directe illustre l’engagement américain aux côtés des mouvements pro-occidentaux.

Durant l’hiver 2013-2014, l’Ukraine a été secouée par un mouvement pro-européen (dit Euromaïdan) contre le président de l’époque, Viktor Ianoukovytch, accusé de corruption et d’autoritarisme. Victoria Nuland s’est rendue à Kiev à plusieurs reprises au plus fort des manifestations. Le 5 décembre 2013, elle descend elle-même sur la place Maïdan, épicentre de la contestation, pour distribuer des biscuits et du pain aux manifestants, en signe de solidarité. Par ce geste hautement symbolique, la diplomate américaine afficha ouvertement le soutien de Washington aux protestataires pro-démocratie qui réclamaient un rapprochement avec l’Union européenne. Quelques jours plus tard, le 13 décembre, Nuland prononça un discours à la Fondation américano-ukrainienne dans lequel elle révéla l’ampleur de l’investissement américain en Ukraine depuis la fin de l’URSS. « Depuis l’indépendance de l’Ukraine en 1991, les États-Unis ont soutenu les Ukrainiens dans la construction de compétences et d’institutions démocratiques (…). Nous avons investi plus de 5 milliards de dollars pour aider l’Ukraine à atteindre ces objectifs », déclara-t-elle à propos des efforts américains visant à assurer à l’Ukraine un avenir démocratique et européen. Ce chiffre, rapidement repris par les analystes et médias russes, fut perçu comme la preuve que Washington « finançait la révolution ». (En réalité, ces 5 milliards cumulaient plus de 20 ans de programmes d’aide divers, allant du soutien aux ONG à des projets économiques, sans lien direct avec un éventuel financement des manifestations de 2013-2014, comme le précisera plus tard le Département d’État. Néanmoins, l’effet politique de l’annonce de Nuland était considérable.)

Quelle était la mission de Victoria Nuland à Kiev ?

Le rôle de Nuland ne s’est pas limité aux gestes de soutien public. En février 2014, en pleine tourmente à Kiev, une conversation téléphonique entre Victoria Nuland et l’ambassadeur des États-Unis en Ukraine, Geoffrey Pyatt, a fuité sur Internet, révélant les coulisses de l’implication américaine. Dans cet appel intercepté vraisemblablement par les services russes, Nuland et Pyatt discutent de la future composition du gouvernement ukrainien, comme s’il leur appartenait d’orienter la transition politique. Nuland y exprime clairement sa préférence pour l’opposant Arseni Iatseniouk – « Yats is the guy » (« Iats est le bon choix »), dit-elle avec enthousiasme – estimant qu’il ferait du “bon boulot” à la tête du prochain gouvernement. Elle suggère en revanche d’écarter d’autres figures de l’opposition du nouveau cabinet, notamment le boxeur Vitali Klitschko, jugé plus utile dans un rôle futur. Cet échange téléphonique est surtout resté célèbre pour le ton direct employé par Nuland à l’égard des alliés européens : agacée par l’hésitation et la médiation plus prudente de l’UE dans la crise, elle lance à un moment de la conversation un « fuck the EU » retentissant (« que l’UE aille se faire voir »). Cette phrase choc, confirmée par la suite par Nuland (qui a dû présenter ses excuses à nos partenaires européens), a illustré de manière crue la détermination de Washington à piloter le dénouement politique en Ukraine, quitte à court-circuiter la diplomatie européenne.

Au final, ces éléments ont alimenté l’accusation d’une ingérence américaine décisive dans la révolution ukrainienne de 2014, souvent formulée par la Russie. Effectivement, Iatseniouk – le favori de Nuland – a été nommé Premier ministre après la fuite du président Ianoukovytch en février 2014, ce qui correspond au scénario discuté dans l’appel leaké. Bien que le soulèvement Euromaïdan fût porté par des aspirations populaires réelles (contre la corruption et pour un avenir européen), l’empreinte américaine à travers des personnalités comme Nuland et à travers les financements d’organismes comme le NED a été suffisamment visible pour que Moscou dénonce une « révolution de couleur » orchestrée par l’Occident. Victoria Nuland, en particulier, est devenue aux yeux de certains commentateurs la figure emblématique de la “fabrication” des révolutions pro-américaines, de la Révolution orange de 2004 au Maïdan de 2014. Aujourd’hui encore, elle occupe un poste influent (sous-secrétaire d’État dans l’administration Biden) et reste associée aux politiques américaines de fermeté vis-à-vis de la Russie, prolongeant son héritage d’architecte des changements de régime pro-occidentaux.

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Le blocage du financement du NED par l’administration Trump et l’implication d’Elon Musk

Plus récemment, le NED a fait face à un défi inédit : le blocage de ses fonds par l’administration du président Donald Trump en 2025, mesure qui paralyse de fait ses activités. Depuis son établissement dans les années 1980, le NED dépend chaque année du financement fédéral voté par le Congrès. Or, au début de 2025, l’équipe Trump – revenue au pouvoir après l’élection de 2024 – a engagé une vaste campagne de réduction des dépenses qu’elle juge non essentielles ou contraires à l’« intérêt américain ». À cette fin, le président Trump a confié à un de ses alliés inattendus, l’homme d’affaires Elon Musk, un rôle consultatif important dans l’élimination des dépenses fédérales superflues. Musk, devenu une voix influente sur les réseaux sociaux et un soutien de Trump, a ainsi été nommé à la tête d’un département spécial surnommé “DOGE” (Department of Government Efficiency) chargé d’examiner à la loupe le budget fédéral.

Dans ce contexte, le NED s’est retrouvé dans le collimateur de Musk. Début février 2025, Elon Musk a publiquement pris le NED pour cible dans une série de messages virulents postés sur X (Twitter). Il a qualifié l’organisation de « corrompue » et même de criminelle, affirmant qu’il s’agissait d’une organisation maléfique qui doit être dissoute. Musk a encouragé ses millions d’abonnés en ligne à exposer les « pires méfaits » imputés au NED, donnant ainsi une tribune aux critiques de l’organisation. Cette campagne inhabituelle menée par une personnalité hors du sérail politique s’est accompagnée d’actions concrètes au sein de l’administration Trump : selon un article du Free Press, un ordre émanant du bureau de Musk (DOGE) a été transmis au Département du Trésor américain pour geler toute libération de fonds destinés au NED. En d’autres termes, bien que le budget du NED ait été approuvé par le Congrès, la Maison Blanche a suspendu son décaissement, asphyxiant financièrement l’organisation.

Les effets ont été immédiats. En février 2025, le NED a informé les organisations partenaires qu’il finance à travers le monde qu’il cessait avec effet immédiat tout versement en raison de l’indisponibilité des fonds publics qui lui sont alloués. Privé d’accès à son financement pourtant approuvé, le NED n’a plus pu payer ses prestataires ni même ses employés. « C’est un véritable carnage », a confié un membre du personnel du NED au journaliste du Free Press. « Nous n’avons plus de quoi payer les salaires ni même les dépenses de base ». Faute de trésorerie, l’organisation a dû placer son équipe en congé sans solde (environ les deux tiers des employés mis en chômage technique) et commencer à fermer des bureaux à l’étranger pour réduire les coûts. En interne, c’est la consternation pour cette fondation qui, pendant plus de 40 ans, n’avait jamais subi une telle interruption brutale de financement.

La décision de geler les fonds du NED est sans précédent, d’autant que le NED bénéficiait historiquement d’un soutien bipartisan solide. De nombreux Républicains de l’establishment, en particulier, avaient toujours vu d’un bon œil cette institution née sous Reagan pour projeter les valeurs américaines. Ainsi, le conseil d’administration du NED comprend ou a compris des figures républicaines éminentes : le sénateur Todd Young (R-Ind.) siège au board, l’ex-représentant Peter Roskam (R-Ill.) en était le président, l’ancien secrétaire d’État adjoint Stephen Biegun en est vice-président, et même Elise Stefanik (R-N.Y.), proche de Trump, y a siégé avant d’être nommée ambassadrice aux Nations unies. Pourtant, face à l’offensive de Musk et de l’administration Trump, ces soutiens traditionnels du NED sont restés étonnamment silencieux. Interrogés, Young, Biegun et Stefanik ont décliné tout commentaire public pour défendre le NED. Seul Roskam a fait une déclaration mesurée, saluant le « travail essentiel et efficace » du NED tout en refusant de critiquer Musk.

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Il apparaît que le vent politique a tourné au sein du Parti républicain. Certains élus conservateurs, en phase avec l’orientation « America First » et méfiants envers les interventions à l’étranger, se montrent désormais hostiles au NED. « Je serais heureux de le voir sur la planche à découper de la DOGE » (sur la liste des coupes budgétaires), a déclaré le sénateur républicain Mike Lee à propos du NED. Selon lui, le NED n’est « qu’une ONG de plus, politisée, qui se mêle des affaires de nos amis et alliés sans se préoccuper de ce qui est le mieux pour le peuple américain ». Cette critique, émanant d’un membre du DOGE Caucus au Sénat, reflète la nouvelle ligne d’une partie de la droite américaine : réduire le rôle des États-Unis comme « gendarme de la démocratie » à l’étranger, et canaliser les ressources vers des priorités intérieures.

Du côté des démocrates et des partisans de la diplomatie traditionnelle, la réaction est à l’opposé. Ils s’alarment de voir le NED – perçu comme un outil clé d’influence démocratique – pris pour cible. Joaquin Castro, parlementaire démocrate siégeant au conseil du NED, a exhorté les républicains à « réagir avant que les alliés de Trump ne sapent l’un de [nos] instruments les plus puissants de soutien à la liberté à travers le monde ». De nombreux observateurs estiment en effet que saborder le NED équivaut à abdiquer face aux régimes autoritaires. L’arrêt des programmes du NED, qui finançaient notamment des initiatives de défense des droits humains en Chine (y compris au Tibet et au Xinjiang) ou le soutien à la société civile en Russie, constitue « un cadeau fait aux dictateurs du monde entier », selon l’analyse d’un expert en droit international. En ce sens, la mise en veille forcée du NED est perçue comme un repli des États-Unis sur la scène idéologique mondiale, et soulève des questions sur la permanence de l’engagement américain en faveur de la démocratie.

Le NED, de son côté, dément fermement les accusations portées par Elon Musk et ses relais. « Je ne suis pas certain qu’il sache vraiment ce qu’est le NED », a déclaré Damon Wilson, président de la fondation, en réponse aux attaques de Musk. Wilson souligne que l’organisation n’a rien de secret : elle rend des comptes publics sur l’usage des deniers du contribuable et intervient uniquement dans des pays où des citoyens réclament son aide. « Nous n’imposons pas la démocratie à des peuples qui n’en veulent pas, nous apportons un appui à ceux qui mènent le combat », explique-t-il pour réfuter l’idée d’une ingérence malveillante. Malgré ces justifications, le sort financier du NED demeure, pour l’instant, bloqué dans les arcanes bureaucratiques de Washington.

En conclusion, l’évolution récente autour du NED illustre un tournant géopolitique majeur. Instrument emblématique de l’« ordre libéral » post-1989, utilisé par les États-Unis pour diffuser la gouvernance démocratique et défendre leur influence, le NED se voit brusquement remis en cause par une nouvelle vague de dirigeants américains aux tendances plus isolationnistes ou du moins sceptiques envers les interventions externes. Le rôle historique du NED dans la politique étrangère américaine – y compris son implication dans des révolutions de couleur et des changements de régime controversés, souvent incarnés par des figures comme Victoria Nuland – est désormais scruté et critiqué jusque dans les hautes sphères du pouvoir à Washington. Le blocage de son financement par l’administration Trump, sous l’impulsion d’Elon Musk, a plongé l’organisation et ses bénéficiaires dans l’incertitude. Ce bras de fer inédit pose la question de la pérennité des instruments américains de promotion de la démocratie à l’étranger : s’agit-il d’une parenthèse politique liée aux priorités de l’administration en place, ou du début d’une réorientation durable de la politique étrangère américaine loin des stratégies d’ingénierie démocratique qui ont marqué les dernières décennies ? Seul l’avenir permettra de mesurer l’ampleur de ce changement de cap, mais d’ores et déjà, le cas du NED en 2025 restera comme un moment charnière où les États-Unis ont interrogé les moyens – et les coûts – de leur puissance d’influence.

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