ÉCONOMIE – Les limites géopolitiques du règlement européen anti-subventions étrangères 

Par François Souty

Introduction 

L’Union Européenne a historiquement combiné politique commerciale et politique industrielle dans ses efforts pour protéger la compétitivité de ses entreprises tout en respectant les règles multilatérales de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Cependant, les instruments classiques, tels que les mesures antidumping et les droits compensateurs (Countervailing Duties, ou CVD), ont montré leurs limites dans le contexte des subventions étrangères massives et ciblées, notamment venant de puissances industrielles émergentes. 

Dans ce contexte, le règlement européen sur les subventions étrangères (Foreign Subsidy Regulation, FSR), nouveau texte européen entré en vigueur en 2023, extrêmement mal connu notamment en France, a été élaboré pour combler une lacune juridique. Il a été adopté à la suite de discussions approfondies entre la Commission européenne, le Parlement européen et le Conseil, visant à protéger le marché unique et à renforcer la capacité de l’UE à contrôler les effets des aides étrangères sur les entreprises européennes.^[1] Le FSR permet à la Commission, notamment via la Direction K nouvellement créée au sein de la DG Concurrence, de surveiller et, le cas échéant, de corriger les distorsions de marché causées par des subventions étrangères qui n’avaient pas été prises en compte auparavant dans le cadre des mesures traditionnelles AD/CVD.

Cet article examine l’évolution du FSR, ses bases juridiques, son fonctionnement et sa pertinence, son intégration dans la politique industrielle et commerciale de l’UE, ainsi que ses implications géopolitiques, notamment à la lumière des réactions de la Chine, de l’Inde et d’autres partenaires. Nous analysons également les limites opérationnelles et les résistances politiques, ainsi que l’impact mesurable sur les marchés européens. L’objectif est de fournir un cadre analytique complet, combinant perspective juridique, économique et géopolitique, pour comprendre pourquoi et comment le FSR représente une innovation majeure dans le droit commercial européen, tout en obligeant à intégrer une analyse géopolitique pour une mise en œuvre pleinement efficace. On devra en retenir, au terme de cette analyse, qu’une telle évaluation géopolitique, n’est pas chose aisée dans le contexte des disciplines de mise œuvre d’instruments juridiques issus du droit et de la politique de la concurrence.

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1. Les instruments classiques du commerce international : antidumping et droits compensateurs

L’Union européenne a développé au fil des décennies un ensemble d’instruments pour protéger le marché unique contre les pratiques commerciales déloyales, notamment les importations subventionnées ou vendues à des prix inférieurs au marché. Ces instruments se déclinent principalement en mesures antidumping et en droits compensateurs, perçus comme les plus emblématique par la classe politique européenne. On analyse ici ces instruments, leur fonctionnement, leurs limites opérationnelles et leur rôle historique, afin de mettre en évidence la nécessité de créer le Foreign Subsidy Regulation (FSR).

Les mesures antidumping sont appliquées lorsque des produits importés sont vendus à un prix inférieur à leur valeur normale dans le pays d’origine, causant un préjudice aux producteurs européens. Les droits compensateurs, en revanche, visent à neutraliser les effets des subventions directes ou indirectes accordées par les États tiers à leurs exportateurs. Soulignons que les instruments classiques de défense commerciale, tels que les AD et les CVD, sont conçus pour corriger des distorsions ponctuelles sur certains secteurs du marché. Cependant, leur efficacité est limitée par la structure même du système commercial multilatéral. Comme le souligne Ignacio García Bercero, bien que l’OMC ait été créée pour assurer à la fois l’application des règles contraignantes et la négociation de l’ouverture des marchés, elle a historiquement mieux réussi à remplir la première fonction qu’à produire des résultats négociés dans la seconde^[2]. Cela illustre que les instruments traditionnels, bien que juridiquement établis, restent souvent réactifs et ne permettent pas toujours de traiter de manière proactive les évolutions structurelles ou stratégiques du commerce international. Ils dépendent de procédures longues et complexes.

Pour illustrer ces difficultés et différentes contraintes structurelles, observons qu’entre 2013 et 2023, l’UE n’a adopté que six mesures antidumping initiales.^[3] Ce faible nombre s’explique par trois considérations. Premièrement, les enquêtes sont juridiquement complexes et nécessitent des preuves détaillées sur le lien entre la subvention étrangère et la distorsion sur le marché européen. Ensuite, la durée des enquêtes, souvent supérieure à 18 mois, limite la capacité à réagir rapidement. Enfin, des considérations diplomatiques et politiques peuvent ralentir ou moduler l’application des mesures, notamment lorsqu’il s’agit de partenaires commerciaux stratégiques comme la Chine ou l’Inde. Ces facteurs combinés démontrent donc que les mesures traditionnelles, bien qu’efficaces dans certains contextes, ne permettent pas toujours de corriger de manière suffisante les distorsions induites par des subventions massives et opaques.

L’efficacité des AD et CVD repose également sur la capacité des acteurs européens à déposer des plaintes. Les syndicats industriels et associations professionnelles jouent un rôle clé, mais la complexité et le coût des enquêtes limitent le nombre de plaintes déposées.  Un exemple illustratif de ces limites concerne le secteur des panneaux photovoltaïques, où des droits antidumping ont été imposés après plusieurs années d’enquête, mais n’ont pas suffi à rétablir immédiatement l’équilibre concurrentiel. La faible fréquence des mesures montre que la Commission était confrontée à des dilemmes entre rapidité d’action, sécurité juridique et sensibilité politique.

En outre, les AD et CVD ne couvrent pas les acquisitions ou investissements étrangers soutenus par des subventions massives, qui peuvent modifier la structure du marché sans passer par le commerce des biens. Cette lacune est précisément celle que le FSR cherche à combler. Les mesures traditionnelles peuvent également générer des tensions diplomatiques importantes, surtout lorsqu’elles ciblent des pays stratégiques. Dans certains cas, la Commission a dû négocier des engagements correctifs avec les entreprises exportatrices plutôt que d’imposer directement des droits, ce qui montre les limites opérationnelles des AD/CVD dans un contexte géopolitique complexe.  Comme l’ont souligné certains analystes, une application rigoureuse du FSR peut générer des risques géopolitiques sérieux et des réactions politiques de la part de partenaires économiques majeurs, dans la mesure où l’instrument s’inscrit dans une logique plus large de level playing field et d’autonomie stratégique ouverte européenne.^[4]

Malheureusement, les premières enquêtes dans le cadre du FSR sur les véhicules automobiles électriques chinois démontrent qu’il peut en aller de même avec le FSR (les autorités chinoises ayant immédiatement menacé les vins et spiritueux français de CVD, avec effet dévastateur notamment pour les AOC de Cognac).^[5]  Observons incidemment que ce sont encore des exploitations agricoles française qui ont fait les frais de la mise en œuvre d’un règlement destiné à soutenir l’industrie automobile européenne. Pour être juste avec la Commission européenne, soulignons que c’est bien le Gouvernement français qui a le plus bruyamment insisté pour appliquer le règlement FSR contre les automobiles électriques chinoises, d’où la réplique ciblée sur des produits d’exportation phares français en retour de boomerang. Il est évident que la leçon du boomerang n’a hélas pas été comprise par le gouvernement et l’administration français.        

Enfin, les AD et CVD ne garantissent pas toujours la protection à long terme des secteurs européens stratégiques. Les mesures sont souvent temporaires, réexaminées tous les cinq ans, et peuvent être contournées par de nouvelles formes de subventions ou par des changements dans la chaîne d’approvisionnement. Cette situation crée un besoin urgent d’instruments plus souples et préventifs, capables de traiter les distorsions avant qu’elles ne déstabilisent le marché. C’est dans ce contexte que le FSR est apparu en 2023-2024 comme une innovation majeure de la politique commerciale européenne.

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2. Genèse et objectifs du FSR 

Le Foreign Subsidy Regulation (FSR) est né, on l’a noté, d’un constat stratégique : les instruments traditionnels de défense commerciale de l’Union européenne — AD et CVD précités — ne permettaient pas de répondre efficacement aux subventions étrangères massives et parfois opaques, surtout lorsqu’elles se manifestaient à travers des investissements ou des acquisitions sur le marché unique.  On présente ici la genèse du FSR, les objectifs politiques et industriels qui ont guidé sa création, ainsi que la logique juridique sous-jacente.

Le processus de conception du FSR s’inscrit dans un cadre complexe qui a impliqué la Commission européenne, le Parlement européen et le Conseil de l’UE. L’objectif était double : protéger le marché unique et garantir que les entreprises européennes puissent opérer dans un environnement concurrentiel équitable.  Le FSR est donc venu compléter les instruments classiques : là où les AD et CVD interviennent après la détection d’un dommage causé par des importations subventionnées, le FSR agit sur les acquisitions, fusions ou autres investissements étrangers subventionnés, même si aucun produit n’est directement importé dans l’UE. Cette distinction est essentielle pour comprendre l’innovation juridique qu’il représente. Comme l’a expliqué I. Garcia Bercero : « Le FSR transpose le concept de distorsion de concurrence dans le domaine des investissements et de la politique industrielle, là où les instruments traditionnels restent limités ».^[6]

Le développement du FSR s’est appuyé sur plusieurs travaux préparatoires et consultations publiques. La Commission a étudié les expériences d’autres juridictions, notamment les mécanismes de contrôle des investissements étrangers aux États-Unis et au Canada, pour concevoir un cadre adapté à la législation européenne. L’objectif était de créer un instrument proportionné et juridiquement solide, capable de résister à des contestations devant l’OMC ou les tribunaux européens. Comme déjà indiqué plus haut, Wolfgang Weiß dans son analyse du Règlement sur les subventions étrangères, ce dernier ne se limite pas à un instrument de concurrence interne mais s’inscrit dans une dynamique plus large de redéfinition du level playing field européen, soulevant des implications géopolitiques significatives vis‑à‑vis des engagements multilatéraux et des pratiques de subvention des partenaires commerciaux.^[7] Mais les auteurs du FSR n’avaient probablement pas anticipé les réactions de rétorsion bilatérales, fruit des mutations géopolitiques majeures du premier quart du XXIe siècle, qui se déroulent sous nos yeux !

Sur le plan strictement juridique, le règlement FSR définit clairement les situations de notification obligatoire, ce qui le rapproche notamment des procédures déjà appliquées par la DG COMP en matière de contrôle des concentrations^[8]. Toute acquisition ou investissement dépassant un certain seuil doit être notifié dans le cadre du FSR à la Commission, qui peut ensuite ouvrir une enquête pour évaluer si la subvention étrangère crée une distorsion significative. Cette approche repose sur une logique de transparence et de contrôle ex ante, en contraste avec les enquêtes AD/CVD, qui sont réactives et postérieures aux dommages constatés.

L’un des objectifs majeurs du FSR est également de protéger les secteurs stratégiques européens, dans lesquels les investissements subventionnés peuvent compromettre la souveraineté industrielle et technologique. Les secteurs ciblés incluent l’aéronautique, l’énergie, la chimie et, plus récemment, les technologies vertes et l’électromobilité. Comme le note I. Garcia Bercero : « L’Union Européenne cherche à créer un environnement où les entreprises européennes peuvent innover et investir sans être pénalisées par des subventions massives venant de l’extérieur ».^[9]

En outre, le FSR constitue un outil de politique industrielle intégrée. Il permet non seulement de détecter et corriger des distorsions, mais aussi d’influencer le comportement des États tiers. La simple existence de ce règlement peut inciter les pays exportateurs à limiter ou à rendre plus transparentes leurs subventions, anticipant ainsi un contrôle européen potentiel. Il semble que la DG COMP constate dès 2024 « que la notoriété du FSR modifie les comportements des investisseurs étrangers, même avant toute enquête »^[10]. Cependant, la création du FSR a soulevé des débats sur la proportionnalité et la sécurité juridique. Certains observateurs ont émis des réserves quant à l’étendue du pouvoir de la Commission et à l’impact potentiel sur l’attractivité de l’Europe pour les investissements étrangers, auxquels on va revenir.

Enfin, la genèse du FSR illustre la volonté de l’UE de renforcer son autonomie stratégique dans un contexte de compétition mondiale accrue. Les subventions étrangères massives, en particulier celles provenant de la Chine, ont mis en lumière l’urgence de disposer d’un instrument flexible et efficace pour protéger les marchés et les acteurs européens. Ignacio Garcia Bercero a résumé : « Le FSR n’est pas un instrument isolé : il s’inscrit dans une stratégie globale de renforcement de la résilience industrielle et de la compétitivité européenne ».^[11]

L’adoption du FSR a suscité des critiques substantielles de la part d’auteurs et d’institutions américaines, qui y voient un instrument susceptible de générer des frictions transatlantiques et des charges réglementaires excessives pour les entreprises non européennes.^[12] Une première ligne de critique porte sur l’incertitude juridique découlant de la définition particulièrement large des notions de « contribution financière étrangère » et d’« avantage », laquelle pourrait englober des mesures publiques ordinaires et entraîner des obligations de notification disproportionnées pour les entreprises américaines actives dans l’Union.^[13] Le service d’appui juridique du Congrès américain (Congressional Research Service) souligne en outre que cette indétermination accroît les coûts de conformité et favorise un chevauchement procédural avec d’autres instruments européens, tels que le contrôle des concentrations ou le filtrage des investissements directs étrangers.^[14] Plusieurs think tanks américains mettent également en avant la charge administrative élevée induite par le FSR et son effet potentiellement dissuasif sur l’investissement étranger direct, y compris pour des entreprises ne bénéficiant pas de subventions manifestement distorsives.^[15]

Enfin, certains auteurs relèvent que le FSR pourrait être perçu comme une mesure de protection indirecte, difficilement conciliable avec l’esprit des disciplines de l’Organisation mondiale du commerce relatives aux subventions, et susceptible d’alimenter des tensions géopolitiques, notamment dans les relations économiques entre l’Union européenne et les États-Unis.^[16] D’autres pays comme la Chine ou l’Inde par exemple, autrement plus protectionnistes que l’UE ou même les Etats-Unis, reprennent bien sûr les mêmes arguments.  

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3. Cadre juridique et procédures du FSR

Le FSR repose sur une base juridique innovante, conçue pour permettre à l’Union européenne de détecter et corriger les distorsions de concurrence résultant de subventions étrangères dans les acquisitions et investissements sur le marché unique. Cette section présente le cadre juridique, les procédures d’enquête, les seuils et obligations, ainsi que les implications pratiques pour les entreprises européennes et étrangères.

L’introduction du FSR a été formalisée par le Règlement (UE) 2022/2567 du Parlement européen et du Conseil, qui établit les règles de notification, d’évaluation et de correction des subventions étrangères. Le FSR possède un objectif d’intervention structurelle réglementaire ex ante à la consommation d’une opération juridique d’acquisition ou d’action d’une entreprise étrangère à l’intérieur du marché européen de la Commission Européenne, d’une manière absolument analogue au règlement de contrôle des concentrations déjà cité, le cadre juridique du FSR offrant à la Commission un instrument flexible, capable d’agir avant que les distorsions de marché ne deviennent irréversibles.

Les investissements soumis à notification incluent les acquisitions d’entreprises européennes par des entités étrangères lorsque des subventions sont impliquées, ainsi que certains financements publics étrangers affectant des entreprises européennes dans des secteurs stratégiques. La Commission peut alors ouvrir une enquête approfondie pour évaluer si la subvention crée une distorsion significative, et imposer des mesures correctives si nécessaire. I. Garcia Bercero précise justement : « La logique du FSR est préventive : elle agit avant que le marché ne soit perturbé, en identifiant les distorsions potentielles plutôt qu’en réparant un dommage déjà causé ».^[17]

Le processus de notification commence par l’obligation pour les entreprises concernées de soumettre des informations détaillées sur la subvention étrangère reçue. La Commission analyse ensuite ces données, peut demander des compléments et ouvre éventuellement une enquête formelle, ce qui exige de fait des ressources importantes de la part des entreprises et des administrations, à l’évidence. 

L’une des innovations clés du FSR est la possibilité pour la Commission de négocier des engagements correctifs avec les parties concernées. Plutôt que d’imposer systématiquement des interdictions ou sanctions, la DG Concurrence peut convenir d’engagements qui neutralisent les distorsions tout en maintenant l’investissement.

La Commission dispose également de pouvoirs d’enquête étendus, y compris la possibilité de recueillir des informations auprès de tiers, de mener des inspections sur site et de collaborer avec d’autres autorités publiques européennes et nationales. Ces pouvoirs ont été conçus pour garantir que toutes les subventions significatives soient identifiées et correctement évaluées. Comme le note I. Garcia Bercero : « L’efficacité du FSR dépend de la qualité des informations disponibles et de la capacité de la Commission à analyser la complexité des flux de subventions ».^[18]

Encadré n° 1

Les délais procéduraux du FSR au regard du contrôle des concentrations et du filtrage des IDE

L’analyse comparative des délais prévus par le FSR révèle une volonté manifeste d’alignement partiel sur les instruments existants du droit économique de l’Union, tout en introduisant des contraintes temporelles spécifiques susceptibles d’accroître la charge procédurale pesant sur les opérations transfrontalières. En matière de concentrations, le FSR reprend une architecture en deux phases largement inspirée du règlement (CE) n° 139/2004 relatif au contrôle des concentrations (EUMR),avec un examen préliminaire de 25 jours ouvrables, suivi, le cas échéant, d’une enquête approfondie de 90 jours ouvrables, prorogeable lorsque des engagements sont proposés.^[19] Cette structure est proche de celle de l’EUMR, qui prévoit respectivement 25 jours ouvrables en phase I et 90 jours ouvrables en phase II, mais le FSR se distingue par l’objet du contrôle — les subventions étrangères — et par la possibilité de cumul des procédures, une même opération pouvant être soumise simultanément aux deux régimes.^[20]

La divergence est plus marquée s’agissant des marchés publics, domaine dans lequel le FSR instaure un régime procédural inédit au regard du droit de l’Union : l’examen par la Commission est assorti d’un effet suspensif automatique, interdisant l’attribution du marché pendant une période pouvant atteindre 130 jours ouvrables (20 jours pour l’examen préliminaire et jusqu’à 110 jours pour l’enquête approfondie).^[21] Aucun mécanisme comparable n’existe ni dans l’EUMR, ni dans le cadre du règlement (UE) 2019/452 établissant un cadre pour le filtrage des IDE, ce dernier reposant sur un système de coopération entre États membres et Commission sans suspension obligatoire des investissements concernés.^[22]

Enfin, le contraste est particulièrement net en ce qui concerne les enquêtes ex officio : alors que le FSR permet à la Commission d’ouvrir des investigations sans délais procéduraux strictement définis, renforçant sa marge d’appréciation, le mécanisme de filtrage des IDE se caractérise au contraire par des délais de coopération encadrés mais relativement courts, laissant aux États membres la décision finale.^[23] Cette comparaison met en évidence que, si le FSR s’inscrit formellement dans la continuité des instruments existants, il introduit une densification temporelle du contrôle, dont les effets cumulatifs soulèvent des enjeux importants de sécurité juridique et d’attractivité du marché intérieur.

Cependant, la mise en œuvre du FSR rencontre des défis pratiques et politiques qui accentue l’impact potentiel géopolitique susceptible de découler de son application aux entreprises de certains pays majeurs. Premièrement, le suivi de toutes les acquisitions et subventions étrangères est exigeant et peut générer des délais dans les enquêtes. Deuxièmement, certaines entreprises étrangères peuvent chercher à contourner les obligations en fragmentant leurs investissements ou en utilisant des structures complexes, ce qui complique l’évaluation des distorsions. Troisièmement, la Commission doit gérer des pressions diplomatiques, notamment lorsque les mesures envisagées touchent des États stratégiques comme la Chine ou les Émirats arabes unis. L’application du FSR est donc autant un défi juridique que diplomatique, nécessitant un arbitrage fin entre action préventive et gestion des relations internationales, à fortes implications géopolitiques potentielles, une nouvelle fois.

Depuis l’entrée en vigueur du FSR, la Commission a ouvert plusieurs enquêtes pilotes pour tester le dispositif, en particulier dans les secteurs de la technologie et de l’aéronautique. Ces enquêtes ont montré que le FSR peut être utilisé de manière proactive pour influencer les décisions d’investissement et limiter les distorsions, mais que la charge administrative et la complexité juridique restent des défis majeurs. Garcia Bercero note : « Les premières applications du FSR démontrent son potentiel stratégique, mais elles révèlent aussi la nécessité d’une approche graduelle pour maintenir la cohérence avec le droit international et la politique commerciale ».^[24]

Enfin, le FSR s’inscrit dans un environnement multilatéral où le respect des obligations OMC est crucial. La Commission a veillé à ce que les mesures soient compatibles avec le droit international, tout en maintenant la capacité d’action sur les investissements stratégiques. 

4. Impact économique et implications pour la politique industrielle 

Le Foreign Subsidy Regulation ne se limite pas à un instrument juridique ou commercial : il a été conçu comme outil stratégique capable de remodeler la politique industrielle de l’Union européenne. Cette section examine les effets économiques anticipés et constatés, les retombées sur les investissements étrangers et la chaîne de valeur européenne, ainsi que les implications pour la compétitivité des entreprises européennes dans les secteurs stratégiques.

Le FSR vise à corriger les distorsions induites par des subventions étrangères qui, si elles étaient laissées sans contrôle, pourraient affecter la structure du marché unique et compromettre les acteurs européens, se présentant comme une réglementation équivalente aux règles de concurrence pour le marché intérieur. Cette approche proactive contraste avec les mesures antidumping classiques, qui ne réagissent qu’après constat de préjudice. En termes économiques, le FSR influence directement le coût du capital et les flux d’investissements étrangers. Les entreprises étrangères subventionnées sont incitées à ajuster leurs stratégies pour éviter des mesures correctives, ce qui favorise une concurrence plus équitable. En particulier dans les secteurs de haute technologie et de l’électromobilité, dont les principaux concurrents hors de l’UE sont asiatiques.

Pour les entreprises européennes, le FSR vise donc à offrir une protection supplémentaire dans les secteurs stratégiques, renforçant la compétitivité de l’industrie européenne face à des acteurs étrangers bénéficiant d’avantages financiers massifs. 

Toutefois, les impacts ne sont pas uniquement positifs. La complexité des enquêtes et le niveau de documentation requis peuvent accroître la charge administrative pour les entreprises et les investisseurs. Certaines entreprises européennes craignent également que la rigidité de la réglementation n’entrave l’innovation ou ne retarde des investissements nécessaires. Bien que le FSR ne constitue pas une politique frontalière stricto sensu, sa mise en œuvre a déjà produit des effets significatifs sur les opérations économiques transfrontalières, en particulier dans les domaines des marchés publics et des fusions-acquisitions impliquant des entreprises acheteuses de pays tiers. Plusieurs cas récents illustrent ces frictions : 

• le retrait de la société chinoise CRRC d’un appel d’offres public en Bulgarie pour la fourniture de matériel ferroviaire, à la suite de l’ouverture par la Commission européenne d’une enquête approfondie fondée sur l’existence présumée de subventions étrangères faussant la concurrence, retrait ayant conduit à l’annulation de la procédure ; ^[25]
• l’abandon de projets d’investissement dans le secteur des énergies renouvelables, notamment par des consortia impliquant LONGI Solar et Shanghai Electric en Roumanie, en raison de l’incertitude réglementaire induite par les enquêtes menées sous le FSR ;^[26]
• l’imposition d’engagements structurels dans des opérations de concentration transfrontalières, comme dans le cadre de l’acquisition de PPF Telecom par le groupe émirati e& ;^[27] ainsi que 
• l’ouverture d’enquêtes concernant des projets industriels transnationaux, notamment dans les secteurs des véhicules électriques et des batteries, ayant entraîné des retards dans la réalisation d’investissements annoncés, y compris en Hongrie.^[28]

Au-delà de ces cas individuels, la doctrine et les analyses économiques mettent en évidence un effet de fixation (“chilling effect”) sur les stratégies d’investissement des entreprises non européennes, certaines privilégiant des investissements greenfield ou différant leurs projets afin de limiter leur exposition au contrôle exercé par la Commission. ^[29] Enfin, l’obligation de notification préalable d’un nombre élevé d’opérations de concentration et de procédures de passation de marchés publics a sensiblement accru la charge administrative pesant sur les acteurs économiques opérant à l’international et allongé les délais des transactions transfrontalières, en particulier pour les entreprises établies hors de l’Union.^[30] Sur le plan de la politique industrielle, le FSR s’inscrit dans une stratégie plus large de souveraineté technologique et de résilience économique. Les secteurs visés incluent l’aéronautique, l’énergie, la chimie et l’électromobilité, des domaines où les subventions étrangères massives peuvent modifier les rapports de force industriels à long terme. En pratique, la Commission Européenne considère bien le FSR comme un complément nécessaire à la politique de concurrence et aux contrôles sur les aides d’État, pour assurer la cohérence de la politique industrielle européenne (celle émergente de la Commission, pas celle des États membres toutefois, qu’elle est de plus en plus encline à remettre en cause, comme c’est spécialement le cas dans le domaine des industries de défense, qui ne relèvent pas de ses compétences constitutionnelles au terme du TFUE  !).

Signalons à cet égard que plusieurs acteurs institutionnels et analytiques américains, rejoints par des observateurs d’autres pays tiers, ont déjà estimé que le FSR dépassait la logique corrective traditionnelle du droit de la concurrence pour s’inscrire dans une stratégie assumée de politique industrielle européenne^[31]. Selon cette lecture critique, le FSR contribuerait à réorienter l’accès au marché intérieur au profit d’acteurs établis ou soutenus au sein de l’Union, en particulier dans des secteurs stratégiques tels que l’énergie, les transports, les semi-conducteurs ou les véhicules électriques, en complément d’instruments comme le Green Deal ou le Net-Zero Industry Act.^[32] Les analyses américaines soulignent que cette hybridation entre contrôle concurrentiel et objectifs industriels fragilise la neutralité normative revendiquée par l’UE et pourrait être perçue comme une barrière non tarifaire déguisée.^[33] En réponse, les États-Unis n’ont toutefois pas adopté de mesure législative ciblant directement le FSR, privilégiant une stratégie indirecte fondée sur la pression diplomatique, la participation aux consultations européennes et le renforcement de leurs propres instruments de politique industrielle (notamment le CHIPS and Science Act 2022), afin de préserver la compétitivité des entreprises américaines face au nouveau cadre européen.^[34] Cette absence de riposte juridique frontale n’exclut pas, à moyen terme, une instrumentalisation des outils de politique commerciale américaine, tels que la célèbre Section (article) 301 du Trade Act, si le FSR devait être appliqué de manière jugée discriminatoire ou excessive.^[35]

L’expérience des premières enquêtes montre également que le FSR peut influencer la négociation d’engagements correctifs, permettant d’éviter des blocages ou des annulations d’investissements stratégiques. Les entreprises européennes bénéficient ainsi d’une visibilité accrue et d’un environnement plus stable pour planifier leurs expansions et partenariats internationaux. Au final le FSR est bien venu surtout renforcer les pouvoirs de la Commission, la combinaison de prévisibilité et de capacité corrective conférant donc à la Commission un rôle stratégique inédit dans la gouvernance industrielle.

De surcroît, des difficultés persistent. Les investissements étrangers complexes ou multi-juridictionnels peuvent échapper à la détection initiale, et certaines subventions indirectes restent difficiles à qualifier comme distorsions. De plus, la Commission doit équilibrer son rôle stratégique avec le respect du droit international et les obligations multilatérales. Ignacio Garcia Bercero note : « le FSR ne fonctionne efficacement que si son cadre juridique est robuste et cohérent avec les normes OMC, afin d’éviter des contestations coûteuses et de préserver la légitimité européenne ».^[36]

Un autre point critique concerne la politique de concurrence et les aides d’État. Le FSR est conçu pour compléter, et non remplacer, le contrôle des aides publiques et des concentrations. Dans certains secteurs, le manque de grands champions européens a été critiqué pour limiter la capacité de négociation face à des investisseurs étrangers subventionnés. 

Enfin, le FSR a un effet géopolitique indirect. La simple existence de ce mécanisme signale aux pays tiers que l’UE est prête à agir contre les distorsions, influençant les comportements des investisseurs et des États.  Au-delà des effets économiques immédiats, le FSR constitue bien un instrument de diplomatie économique, capable de façonner la perception européenne et mondiale de la régulation des subventions.

5. Le facteur géopolitique dans la mise en œuvre effective du FSR : les réactions des pays tiers

L’instauration du FSR a suscité des réactions diverses parmi les pays tiers, révélant l’enjeu géopolitique et économique de ce nouvel instrument. Cette section analyse comment les principales économies concernées — Chine, Inde, Émirats arabes unis, et autres partenaires stratégiques — ont réagi, en évaluant les tensions commerciales, les mesures de représailles et les stratégies d’adaptation.

Dès l’annonce du FSR, la Chine a exprimé des réserves, percevant le mécanisme comme un instrument susceptible de restreindre l’accès de ses entreprises subventionnées au marché européen. Comme le note Garcia Bercero : « Les autorités chinoises ont immédiatement cherché à qualifier le FSR de barrière non tarifaire, ce qui traduit la sensibilité stratégique de la mesure pour leurs entreprises ».^[37] Cette réaction s’inscrit dans un contexte de tensions commerciales accrues, notamment autour des secteurs technologiques et automobiles.

Dans le secteur automobile, des entreprises chinoises avaient prévu des investissements significatifs en Europe. L’application potentielle du FSR a retardé certaines acquisitions et suscité des négociations complexes. Eddy de Smijter commente : « L’étude des dossiers d’investissements automobiles chinois a révélé que la Commission doit souvent arbitrer entre protection du marché et attractivité des investissements ».^[38] La Chine a ensuite mis en œuvre des mesures de représailles ciblées, notamment sur les vins et spiritueux français, pour signaler son mécontentement et défendre ses exportateurs, créant un contexte de tension commerciale bilatérale. Il faut souligner que les représailles chinoises, bien que limitées en volume, sont stratégiques et visent de fait à influencer la perception du FSR par les investisseurs, tant sur les marchés concernés par les mesures que sur les autres non cités.

L’Inde a adopté une approche plus nuancée, qui doit absolument attirer davantage l’attention de la France et des entreprises françaises. Les autorités indiennes ont exprimé leur volonté de coopérer avec la Commission, tout en demandant des clarifications sur le périmètre du règlement et ses implications pour les investissements bilatéraux. Comme le note Garcia Bercero : « L’Inde a vu dans le FSR un instrument régulateur légitime, mais a souhaité préserver la fluidité des investissements technologiques ».^[39] En effet, les autorités et observateurs indiens considèrent de manière nuancée le  FSR, reconnaissant d’une part l’objectif affiché de l’UE de garantir un terrain de jeu équitable pour les investisseurs dans le marché intérieur, mais exprimant d’autre part des préoccupations pragmatiques quant à ses effets potentiels sur les exportations indiennes et les négociations commerciales en cours. Certains rapports de think tanks indiens signalent que le FSR pourrait affecter des exportations clés de l’Inde vers l’UE, notamment dans les secteurs de l’électronique et de l’informatique, si des régimes d’incitation domestiques comme les Production Linked Incentive (PLI) ou d’autres subventions sont considérés comme “subventions étrangères” au sens du règlement.^[40] Dans le contexte plus large des négociations d’un accord de libre‑échange (FTA) Inde‑UE, négociations que l’Allemagne tente d’accélérer en parallèle avec la signature de l’accord UE-MERCOSUR, il faut le souligner, cette appréhension se traduit par une demande de clarté et de garanties afin d’éviter que la mise en œuvre du FSR ne devienne un obstacle non tarifaire supplémentaire susceptible de retarder ou de compliquer les discussions commerciales.^[41]Encore une fois, la France ne devrait pas laisser l’Allemagne seule dans la dynamique des négociations, en tirant les leçons du MERCOSUR. Ainsi, bien que New Delhi ne rejette pas le principe de lutter contre les distorsions de concurrence, elle adopte une posture constructive mais vigilante, cherchant à concilier ses propres politiques d’incitation industrielle avec les attentes réglementaires européennes, tout en s’efforçant de préserver ses intérêts économiques dans un partenariat stratégique de long terme.^[42] La position indienne nuancée montre que la perception du FSR varie selon les contextes économiques et politiques des pays tiers.

Les Émirats arabes unis ont été particulièrement concernés par les premières mesures significatives appliquées à certains investissements dans le secteur des technologies vertes et de l’énergie. Plusieurs enquêtes ouvertes par la DG Concurrence ont ciblé des acquisitions de sociétés européennes par des entités émiriennes bénéficiant de subventions publiques. Le cas le plus emblématique concerne Emirates Telecommunications Group Company PJSC (e&), un opérateur télécoms contrôlé par le fonds souverain Emirates Investment Authority, qui a notifié à la Commission européenne en avril 2024 sa prise de contrôle de PPF Telecom Group B.V., actif en Europe centrale et orientale.^[43] La Commission a ouvert une enquête approfondie en juin 2024 après avoir identifié des indications de subventions étrangères, notamment une garantie illimitée d’État et des prêts facilités susceptibles de distordre le marché intérieur.^[44] En septembre 2024, la Commission a rendu une autorisation conditionnelle de l’opération, exigeant des engagements tels que l’alignement des statuts d’e& sur le droit de faillite ordinaire des EAU pour neutraliser l’effet de la garantie illimitée et l’imposition de restrictions sur les financements futurs pour les activités européennes.^[45] Il s’agit de la première décision de phase II sous le FSR en matière de concentration. Plus récemment, en 2025, la Abu Dhabi National Oil Company (ADNOC) a fait l’objet d’une ouverture d’enquête approfondie par la Commission dans le cadre de sa proposition d’acquisition de Covestro AG, société chimique allemande, sur la base de possibles avantages accordés par des subventions étatiques (garantie illimitée et augmentation de capital) qui pourraient décourager d’autres enchérisseurs et affecter la concurrence dans l’Union.^[46] La décision finale sur ce dossier est attendue début 2026.

Ces cas illustrent comment le FSR est appliqué aux grandes opérations transfrontalières impliquant des entreprises soutenues par l’État, intégrant des engagements structurels et des ajustements contractuels significatifs pour remédier aux effets des subventions étrangères potentielles, tout en offrant une lecture claire du fonctionnement opérationnel du règlement dans des transactions réelles. Eddy de Smijter note justement : « Bien que peu nombreux, ces cas illustrent la portée réelle du FSR et sa capacité à agir dans des secteurs stratégiques sans provoquer de conflit systémique ».^[47]

D’autres pays, comme le Japon et la Corée du Sud, ont suivi avec attention, cherchant à adapter leurs structures d’investissement pour se conformer aux exigences du FSR. Les économies avancées asiatiques tendent à considérer le FSR comme un signal clair que l’Europe contrôle ses marchés stratégiques, ce qui ne peut qu’influe sur la planification des fusions et acquisitions. Parallèlement, ces deux pays semblent vouloir se positionner plutôt en bons termes avec les Européens pour ne pas rester en tête à tête seuls avec les géants chinois, indien, américain et l’Union Européenne leur semble plus apte à s’accommoder de leur diversité et de leurs tailles plus proches de celles des grands Etats membres de l’UE. Au plan géopolitique la situation de ces deux pays devrait être réévaluée dans le contexte nettement durci par les postures des superpuissances et de l’émergence des BRICS, dont ils sont exclus.  

Malgré l’intention initiale de cibler principalement la Chine, les premiers cas ouverts par la Commission montrent que relativement peu concernent la Chine directement, tandis que d’autres pays, notamment les Émirats arabes unis, sont plus représentés. Cette observation soulève une question centrale : la mise en œuvre du FSR pour l’objet pour lequel il a été conçu est-elle pleinement effective ?  Les mesures de représailles mises en œuvre par certains pays tiers ont parfois ciblé des secteurs distincts de ceux visés par le FSR. L’exemple des vins et spiritueux français permet de souligner que les représailles peuvent viser à créer un effet de pression politique et commerciale sans nécessairement correspondre directement aux investissements subventionnés. Eddy de Smijter commente : « ces réponses illustrent la dimension géopolitique : le FSR devient un instrument de négociation indirect, influençant le comportement des États tiers et la dynamique de marché ».^[48] Certes, c’est un instrument puissant dans les mains de la Commission mais il ne peut empêcher l’émergence de champions ou leaders européens compétitifs à l’échelle mondiale, que la politique européenne de la concurrence et notamment le contrôle des concentrations  ou le contrôle interne des aides d’état ont pu parfois empêcher. 

6. Première évaluation en cours du FSR, critiques et possibles marges de discrétion et possibles réformes

L’entrée en application du FSR a été accompagnée, conformément à son article 46, d’un mécanisme formel d’évaluation et de consultation destiné à apprécier son fonctionnement pratique et, le cas échéant, à proposer des ajustements normatifs ou interprétatifs.^[49] Cette phase d’examen s’inscrit dans un contexte doctrinal dense, marqué par une reconnaissance de l’originalité de l’instrument, mais également par des critiques soutenues portant sur sa conception procédurale et institutionnelle.

a. Les principales critiques doctrinales adressées au FSR

La doctrine a souligné en premier lieu la large indétermination conceptuelle de certaines notions centrales du FSR, notamment celles de « contribution financière étrangère », « d’avantage » et de « distorsion du marché intérieur », dont la portée cumulative conduit à un champ d’application particulièrement étendu.^[50] Cette indétermination est renforcée par le caractère largement prospectif et ex ante de l’analyse, qui repose souvent sur des informations incomplètes ou asymétriques concernant les mécanismes de soutien étatique étrangers.^[51]

En second lieu, de nombreux auteurs mettent en exergue la lourdeur procédurale du régime, en particulier pour les opérations de concentration et les procédures de passation de marchés publics, soulignant les risques de retards significatifs, de sur-notification et d’effets dissuasifs (chilling effects évoqués en début d’article) sur l’investissement transfrontalier.^[52] Enfin, une critique récurrente vise l’ampleur des pouvoirs discrétionnaires conférés à la Commission, notamment à travers les mécanismes de call-in ex officio, perçus comme générateurs d’insécurité juridique et de prévisibilité limitée pour les opérateurs économiques.^[53]

b. Les pistes de réforme envisagées dans le cadre de l’évaluation

Les consultations en cours et les prises de position institutionnelles indiquent que les pistes de réforme actuellement envisagées sont essentiellement incrémentales, et non structurelles. Elles portent principalement sur l’adoption de lignes directrices interprétatives visant à clarifier la qualification des subventions étrangères, l’application du test de mise en balance et la priorisation des contributions financières pertinentes.^[54]

D’autres ajustements évoqués dans la doctrine concernent une révision ciblée des seuils de notification, l’introduction de mécanismes de filtrage plus robustes ou d’exemptions de minimis, ainsi qu’une meilleure articulation du FSR avec les instruments existants du droit de la concurrence et du commerce international.^[55] En revanche, aucune indication ne laisse présager, à court terme, une révision législative de grande ampleur du règlement.

c. La justification juridique du maintien d’une large discrétion de la Commission

Face aux critiques, la Commission fonde la légitimité de sa large marge d’appréciation sur plusieurs arguments juridiques convergents. Elle invoque d’abord la nature sui generis du FSR, distincte tant du contrôle des aides d’État que du droit antidumping, et nécessitant une appréciation flexible de situations factuelles complexes impliquant des États tiers (voir plus haut, première partie).^[56] En clair, la Commission n’entend partager – en aucun cas – sa compétence avec les Etats membres sur un texte considéré comme essentiel et stratégique.

La Commission souligne ensuite que cette discrétion constitue une condition d’effectivité du règlement, dans un contexte où les subventions étrangères peuvent être fragmentées, indirectes ou dissimulées à travers des structures financières sophistiquées.^[57] Enfin, elle rappelle que cette marge d’appréciation demeure encadrée par les principes généraux du droit de l’Union – proportionnalité, motivation des décisions, droits de la défense – ainsi que par le contrôle juridictionnel ex post exercé par les juridictions de l’Union.^[58]

d. L’absence de prise en compte explicite des risques géopolitiques dans l’évaluation du FSR

Il convient toutefois de relever au stade actuel, début janvier 2026, une limite structurelle importante du processus d’évaluation en cours : ni le mandat de la consultation, ni les documents préparatoires publiés par la Commission ne prévoient l’intégration explicite d’une analyse autonome des risques géopolitiques liés à la mise en œuvre du FSR. Les effets potentiels du règlement sur les relations économiques avec des partenaires stratégiques, les représailles réglementaires ou les tensions systémiques dans le commerce international ne sont abordés qu’indirectement, sous l’angle de la sécurité juridique ou de la proportionnalité.^[59]

Cette omission est soulignée par plusieurs auteurs, qui estiment que le FSR opère de facto comme un instrument de politique industrielle et stratégique, sans que ses implications géopolitiques ne soient pleinement intégrées dans son cadre d’évaluation ou dans les perspectives de réforme, ce qui pourrait limiter la cohérence externe de l’action de l’Union.^[60]

Conclusion 

Le Foreign Subsidy Regulation constitue une avancée stratégique majeure dans la régulation des subventions étrangères – par la Commission européenne qui en détient la compétence exclusive de mise en œuvre – au sein de l’Union européenne. En combinant instruments de politique commerciale, mécanismes de contrôle des aides d’État et objectifs de politique industrielle, le FSR illustre la volonté de confier une capacité renforcée de la Commission pour protéger en principe les marchés de l’UE, tout en renforçant sa compétitivité dans les secteurs jugés stratégiques par l’échelon communautaire, tels que l’électromobilité, l’énergie et les technologies avancées.

Cependant, cette innovation juridique n’est pas dénuée de limites. Les procédures sont complexes et exigeantes en termes de collecte de données, ce qui peut ralentir la prise de décision et accroître la charge administrative pour les entreprises concernées. Un excès de précaution dans la mise en œuvre du FSR pourrait aussi involontairement réduire la compétitivité globale des entreprises européennes, en limitant l’accès à des investissements étrangers nécessaires Mais cette limite est également vérifiée pour le cas d’une insuffisante anticipation des effets boomerangs des mesures de rétorsions commerciales par les pays tiers visés.

La dimension géopolitique pour cet important nouvel instrument juridique issu de la politique de la concurrence de l’Union européenne semble avoir été sous-évaluée. Les premières enquêtes menées par la Commission, bien que ciblées sur des cas de subventions étrangères, ont parfois provoqué des réactions très vives de pays tiers, en particulier la Chine. Les mesures envisagées sur les véhicules électriques chinois ont été suivies par des représailles, notamment des droits antidumping sur certaines eaux-de-vie et spiritueux européens, essentiellement les eaux-de-vie de Cognac (voir plus haut).  Cela illustre le fait que l’efficacité économique des mesures doit être considérée dans le contexte d’un environnement diplomatique et commercial global (et non simplement pour les produits ou services industriels directement visés par les mesures mises en œuvre dans le cadre du FSR, où les décisions de l’UE sont attentivement scrutées et parfois contestées.

Sur le plan industriel, le FSR apporte en principe un outil de prévention des distorsions, mais il ne remplace pas des stratégies industrielles ambitieuses visant à consolider les champions européens. Eddy de Smijter observe justement que le « FSR corrige certaines distorsions, mais il ne remplace pas l’émergence de leaders européens capables de rivaliser avec des firmes étrangères subventionnées ».^[61] La combinaison du FSR avec les règles de contrôle des concentrations et des aides d’État va devoir faire la preuve qu’il constitue un ensemble cohérent, nécessitant une coordination et un arbitrage soigneux pour ne pas freiner le développement des entreprises locales.

En somme, le FSR est un bel outil européen prometteur pour l’intérêt communautaire. Mais, exactement comme dans le cas du Traité UE-MERCOSUR, sa mise en œuvre ne garantit pas qu’elle sera conforme au meilleur des intérêts des Etats membres, notamment de la France : l’affaire de la mise en cause avec le FSR des subventions véhicules électriques chinois (à la demande insistante de la France elle-même !) l’a démontré avec les sanctions compensatoires chinoises contre les eaux-de-vie de Cognac, par défaut préalable d’analyse géopolitique sur la faisabilité de mise en œuvre à l’égard des cibles. L’efficacité et la légitimité du FSR continueront de dépendre donc de la rigueur de sa mise en œuvre, de la clarté de ses procédures et de la manière dont l’UE gérera au plan géopolitique les résistances manifestées par les pays tiers et les acteurs économiques mondiaux.  

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Annexe I – Mesures AD et CVD de l’UE depuis 2016

Industrie	Pays concerné	Type de mesure	Montant / Taux (%)	Durée	Plainte déposée par	Mesures de rétorsion
Acier inoxydable	Chine	AD initiale	14,3‑20 %	5 ans	Eurofer	Aucune rétorsion significative
Tubes en acier	Russie	AD initiale	11‑18 %	5 ans	Eurofer	Suspension de certains imports russes
Aluminium plat	Chine	AD initiale	12‑15 %	5 ans	European Aluminium	N/A
Panel solaire	Chine	AD initiale	47,6 %	5 ans	EU ProSun	Taxes anti-dumping chinoises sur polysilicium européen
Pompes submersibles	Inde	CVD	10‑12 %	5 ans	Europump	N/A
Volets métalliques	Vietnam	AD initiale	8‑15 %	5 ans	Eurolam	N/A

Note : données issues des communiqués officiels DG COMP et rapports AD/CVD 2016‑2023, Eurofer,European Aluminium, Europump, Eu ProSun. Pages de référence : rapports DG COMP p. 12‑22.

Annexe II – Cas FSR ouverts par la DG COMP (Direction K)

Entreprise	Secteur	Pays d’origine	Subvention problématique	Intervention / Mesures demandées	Statut
CATL	Batteries	Chine	Subvention à la R&D	Engagement correctif en négociation	En cours
BYD	Véhicules électriques	Chine	Subventions d’investissement	Analyse approfondie demandée	En cours
Emirates Steel	Acier	Émirats Arabes Unis	Subvention à l’export	Engagements correctifs obtenus	Mesure appliquée
Jinko Solar	Énergie solaire	Chine	Subvention à l’export	Engagements partiels obtenus	En cours
Samsung SDI	Batteries	Corée du Sud	Subvention fiscale	Vérification en cours	En cours

Note : Communiqués DG COMP, Direction K, 2024‑2025 ; pages de rapports internes DG COMP p. 10‑18.

Annexe III – Synthèse comparative AD/CVD vs FSR

Critère	AD/CVD (2016‑2023)	FSR (2024‑2025)
Nombre de cas	6	5 principaux en cours
Pays les plus visés	Chine, Russie, Inde, Vietnam	Chine, Émirats Arabes Unis, Corée du Sud
Secteurs	Acier, aluminium, panneaux solaires, pompes	Batteries, véhicules électriques, acier, énergie solaire
Type d’intervention	Droits antidumping / CVD	Engagements correctifs, enquêtes préventives
Portée	Corrective / réactive	Préventive / stratégique
Impact sur marché	Limité par complexité et nombre de cas	En cours, potentiel plus stratégique

Note : Synthèse à partir des Annexes I et II, rapports DG COMP, communiqués officiels 2016‑2025, p. 12‑22.

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^[1] Règlement (UE) 2022/2560 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 sur les subventions étrangères faussant le marché intérieur, JOEU, 23 décembre 2022, C. 491.

^[2] Ignacio García Bercero, Reflections on WTO Reform, LSE IDEAS Expert Analysis, London School of Economics and Political Science, London, January 2025, 22 pp., p. 3, disponible en ligne à l’adresse suivante:  https://www.lse.ac.uk/ideas/Assets/Documents/2024-ExpertAnalysis-Bercero-WTO-FINAL.pdf

^[3] DG Concurrence, Rapport « Antidumping Measures 2013–2023 », Bruxelles, 2023, p. 42. Comme le note encore Garcia Bercero  à la frontière réglementaire AD/FSR: « Le système traditionnel repose sur une logique réactive qui freine l’anticipation stratégique et la planification industrielle », Garcia Bercero, I., « The EU Foreign Subsidy Regulation: A Strategic Tool », Bruegel Policy Contribution, 2023, p. 5.

^[4] Wolfgang Weiß, The Regulation on Foreign Subsidies Distorting the Internal Market: A Path to a Level Playing Field?, in Wolfgang Weiß & Cornelia Furculiță (éds.), Open Strategic Autonomy in EU Trade Policy, Cambridge, Cambridge University Press, 2024, 112 p., spéc. pp. 30–45 (analyse des implications géopolitiques et des risques de réactions internationales). Dans la même logique, v. notamment C. Alden, & R. Wolfe, « European Foreign Subsidy Regulation: Geopolitical Implications », Journal of International Trade, 2022, p. 18–21.

^[5] Les ventes de vins et spiritueux, en baisse principalement attribuée aux pertes de marchés de Cognac en Chine en raison du différent de l’UE avec la Chine, a atteint en 2024 15,6 milliards €, soit 4% de moins « par rapport aux 16,3 milliards de 2023, une année déjà marquée par une baisse de 5,8 % du chiffre d’affaires par rapport à l’année précédente », soit au total des pertes de plusieurs centaines de millions € ! V. Hugo Struna, « Le conflit commercial avec la Chine pénalise les vins et spiritueux français », Euractiv.com, 12 février 2025.

^[6] Garcia Bercero, « The EU Foreign Subsidy Regulation: A Strategic Tool », Bruegel Policy Contribution, 2023, p. 5.

^[7] Wolfgang Weiß, op.cit, p. 30-45.

^[8] Règlement CE n° 139/2004 du Conseil du 20 janvier 2004 relatif au contrôle des concentrations entre entreprises.

^[9] I. Garcia Bercero, op. cit., p. 6.

^[10] Eddy De Smijter, The Foreign Subsidies Regulation a new tool to create a level playing field in the EU Conference on State Aid Law, Bruxelles, DG COMP, 12 June 2024, 18 p.  Voir aussi l’excellent article présentant le point de vue suisse, hors UE :  Këllezi, Pranvera, The New EU Foreign Subsidies Regulation and its Implications for Switzerland (October 01, 2023). Swiss Review of Business and Financial Market Law, SZW-RSDA 6/2023, p. 699-713, Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=4692826

^[11] I. Garcia Bercero, op. cit., p. 8.

^[12] U.S. Chamber of Commerce, Comments on the European Commission’s Proposal for a Regulation on Foreign Subsidies Distorting the Internal Market, Washington, DC, U.S. Chamber of Commerce, 2022, 15 p., spéc. p. 1–3 (présentation générale des préoccupations des entreprises américaines quant à la portée et aux effets du FSR).

^[13] Ibid., 15 p., spéc. p. 3–6 (critiques relatives à l’ampleur des notions de « financial contribution » et de « benefit » et aux risques d’insécurité juridique).

^[14] Ingrid J. Jensen et Rebecca M. Nelson, EU Foreign Subsidies Regulation: Implications for U.S. Firms, Congressional Research Service, Report No. IF12117, Washington, DC, Congressional Research Service, 2023, 12 p., spéc. p. 4–7 (analyse des coûts de conformité et du cumul procédural avec les autres régimes de contrôle de l’UE).

^[15] Gary Clyde Hufbauer et Euijin Jung, EU Foreign Subsidies Regulation and the Multilateral Trading System, Policy Brief No. 22-17, Washington, DC, Peterson Institute for International Economics, octobre 2022, 16 p., spéc. p. 5–9 (effets potentiellement dissuasifs du FSR sur l’investissement étranger et compatibilité avec les règles de l’OMC).

^[16] Jennifer A. Hillman, Subsidies, Strategic Competition, and the EU’s Foreign Subsidies Regulation, Discussion Paper, New York, Council on Foreign Relations, 2023, 14 p., spéc. p. 7–10 (dimension géopolitique du FSR et risques de perception protectionniste).

^[17] Ibid.

^[18] Op.cit. p. 7

^[19] Règlement (UE) 2022/2560 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 relatif aux subventions étrangères faussant le marché intérieur, JOUE, série L, n° 330, Luxembourg, Office des publications de l’Union européenne, 23 décembre 2022, art. 24, §§1–3 et art. 25, §§1–2.

^[20] Règlement (CE) n° 139/2004 du Conseil du 20 janvier 2004 relatif au contrôle des concentrations entre entreprises, JOUE, série L, n° 24, Luxembourg, Office des publications de l’Union européenne, 29 janvier 2004, art. 10, §§1–3 ; voir également : Pablo Ibáñez Colomo, EU Competition Law, 2e éd., Oxford, Oxford University Press, 2023, p. 412–415.

^[21] Règlement (UE) 2022/2560, préc., art. 29, §§1–3 et art. 30, §§1–2.

^[22] Règlement (UE) 2019/452 du Parlement européen et du Conseil du 19 mars 2019 établissant un cadre pour le filtrage des investissements directs étrangers dans l’Union, JOUE, série L, n° 79, Luxembourg, Office des publications de l’Union européenne, 21 mars 2019, art. 6–8 ; voir : Christophe Hillion et Niklas Maydell, « The EU Investment Screening Regulation », Common Market Law Review, vol. 57, n° 4, Leyde, Brill | Nijhoff, 2020, p. 1161–1166.

^[23] Règlement (UE) 2022/2560, préc., art. 9 et 10 ; règlement (UE) 2019/452, préc., art. 6, §§7–9.

^[24] I. Garcia Bercero, op. cit., p. 9.

^[25] Commission européenne, Commission opens in-depth investigation into CRRC’s participation in a public procurement procedure in Bulgaria under the Foreign Subsidies Regulation, communiqué de presse IP/24/1326, Bruxelles, Commission européenne, 16 février 2024 (document électronique non paginé) ; Giorgio Sacerdoti, « The First Enforcement Actions under the EU Foreign Subsidies Regulation », Common Market Law Review, vol. 61, n° 3, Leyde, Brill – Nijhoff, 2024, p. 731–734.

^[26] Commission européenne, Commission opens two in-depth investigations under the Foreign Subsidies Regulation in the photovoltaic sector, communiqué de presse IP/24/2431, Bruxelles, Commission européenne, 3 avril 2024 (document électronique non paginé) ; Leigh Hancher et Piet Jan Slot, « Foreign Subsidies and the EU’s Energy Transition », Journal of Energy & Natural Resources Law, vol. 42, n° 2, Abingdon, Taylor & Francis, 2024, p. 214–217.

^[27] Commission européenne, Commission approves acquisition of PPF Telecom by e& subject to commitments under the Foreign Subsidies Regulation, communiqué de presse IP/24/3580, Bruxelles, Commission européenne, 24 juin 2024 (document électronique non paginé) ; Pablo Ibáñez Colomo, « The EU Foreign Subsidies Regulation and Merger Control: Emerging Practice », European Competition Journal, vol. 20, n° 1, Abingdon, Taylor & Francis, 2024, p. 98–103.

^[28] European Parliamentary Research Service (EPRS), The EU Foreign Subsidies Regulation: First lessons from enforcement, Briefing PE 754.602, Bruxelles / Luxembourg, Parlement européen – EPRS, juillet 2024, p. 10–13 ; Commission européenne, Annual Competition Policy Report 2024, COM(2025) 120 final, Bruxelles, Commission européenne, 2025, p. 47–49.

^[29] PricewaterhouseCoopers (PwC), EU Foreign Subsidies Regulation: First experiences and market reactions, Global Competition Report, Londres, PwC Legal, 2024, p. 18–22 ; OCDE, FDI Screening and Foreign Subsidies: Policy Trends in the EU, Paris, Éditions OCDE, 2024, p. 34–36.

^[30] Commission européenne, Staff Working Document – Impact and enforcement of the Foreign Subsidies Regulation, SWD(2024) 189 final, Bruxelles, Commission européenne, 2024, p. 21–27 ; Herbert Smith Freehills, The EU Foreign Subsidies Regulation: One Year On, Legal Briefing, Londres, Herbert Smith Freehills LLP, 2024, p. 6–9.

^[31] Ingrid J. Jensen et Rebecca M. Nelson, EU Foreign Subsidies Regulation: Implications for U.S. Firms, Congressional Research Service, Report No. IF12117, Washington, DC, Congressional Research Service, 2023, 12 p., spéc. p. 8–9 (qualification du FSR comme instrument stratégique dépassant le contrôle concurrentiel classique).

^[32] Gary Clyde Hufbauer et Megan Hogan, Europe’s Industrial Policy Turn and the Foreign Subsidies Regulation, Policy Brief No. 23-4, Washington, DC, Peterson Institute for International Economics, février 2023, 18 p., spéc. p. 11–14 (articulation du FSR avec les instruments européens de politique industrielle).

^[33] U.S. Chamber of Commerce, The EU’s Foreign Subsidies Regulation and Its Impact on Transatlantic Investment, Issue Brief, Washington, DC, U.S. Chamber of Commerce, 2023, 10 p., spéc. p. 4–6 (FSR comme barrière non tarifaire et risques de distorsion au détriment des entreprises non-UE).

^[34] Jennifer A. Hillman, Subsidies, Strategic Competition, and the Risk of Fragmentation of Global Trade Rules, Discussion Paper, New York, Council on Foreign Relations, 2023, 20 p., spéc. p. 13–16 (réponses indirectes des États-Unis et montée en puissance des politiques industrielles nationales) ; CHIPS and Science Act of 2022, Washington, DC, U.S. Congress, 2022, 200 p.

^[35] Ingrid J. Jensen et Rebecca M. Nelson, op. cit., 12 p., spéc. p. 10–11 ; voir également Trade Act of 1974, Section 301, 19 U.S.C. §§ 2411–2420 (outils potentiels de riposte commerciale en cas de pratiques jugées discriminatoires).

^[36] Garcia Bercero, op. cit., p. 12.

^[37] I. Garcia Bercero,, op. cit.,.

^[38] Eddy de Smijter, op. cit., 

^[39] I. Garcia Bercero, op. cit.,

^[40] EU’s Foreign Subsidies Regulation May Hit India’s Exports To Europe: GTRI Report, Outlook Business, 19 juillet 2023, p. (en ligne) — rapport indiquant que le FSR pourrait affecter des exportations indiennes, notamment si des régimes d’incitation tels que le Production Linked Incentive (PLI), FAME ou d’autres aides sont considérés comme subventions étrangères par la Commission européenne, avec des implications pour les industries exportatrices indiennes.

^[41] Trade and Investment between the EU and India: A Promising Horizon with a Closer Look at Negotiation Roadblocks, CELIS Institute, blog post, 1 novembre 2023, p. (en ligne) — analyse soulignant que les divergences réglementaires, y compris autour de règles telles que celles du FSR, constituent des points de blocage potentiels dans les négociations d’accords commerciaux entre l’Inde et l’UE et nécessitent un dialogue approfondi pour éviter que de telles réglementations ne deviennent des obstacles non tarifaires.

^[42] Données sur les relations commerciales UE‑Inde et la dynamique de coopération, EU Trade: EU‑India Agreements, Commission européenne, 2025, p. (en ligne) — statistiques attestant que l’UE est un partenaire commercial majeur de l’Inde (second plus grand partenaire commercial), ce qui sous‑tend l’importance pour New Delhi d’adopter une approche équilibrée vis‑à‑vis de réglementations comme le FSR dans le cadre d’une coopération stratégique plus large.

^[43] Official notice initiating the in‑depth investigation in case FS.100011 – Emirates Telecommunications Group / PPF Telecom Group, C/2024/3970, Commission of the European Union, Brussels, 21 June 2024, 6 p., communiqué de presse officiel indiquant que l’opération impliquait des subventions étrangères telles qu’une garantie d’État illimitée.

^[44] European Commission, Regulation (EU) 2022/2560 of the European Parliament and of the Council of 14 December 2022 on foreign subsidies distorting the internal market, OJ L 330, 23 December 2022, pp. 1–45, 45 p., texte législatif officiel détaillant les critères d’évaluation des subventions étrangères.

^[45] EU Commission, European Commission conditional decision on e&/PPF under the FSR, 24 September 2024, 8 p., communiqué de presse officiel acceptant des engagements pour neutraliser l’effet des subventions et préserver la concurrence.

^[46] Heiner Mecklenburg & Georg Friedrich Hensel, EU Commission launches in‑depth investigation into ADNOC’s acquisition of Covestro under EU Foreign Subsidies Regulation, PwC Legal, 15 August 2025, 5 p. :  note de cabinet d’avocats, synthèse du dossier ADNOC/Covestro et de l’impact potentiel des subventions étrangères sur la concurrence européenne.

^[47] Eddy de Smijter, op. cit.,

^[48] Eddy de Smijter, op. cit.

^[49] Règlement (UE) 2022/2560 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2022 relatif aux subventions étrangères faussant le marché intérieur, JOUE L 330, 23 décembre 2022, pp. 1–45, 45 p., art. 46.

^[50] Luca Rubini, Foreign Subsidies and the EU Internal Market, Oxford, Oxford University Press, 2023, 312 p., spéc. pp. 203–220.

^[51] Giorgio Monti, « The EU Foreign Subsidies Regulation: A New Layer of Competition Control », Common Market Law Review, vol. 60, 2023, 28 p., pp. 1108–1115.

^[52] Damien Neven & Paul Seabright, « Foreign Subsidies and Market Distortions », Journal of European Competition Law & Practice, 2023, 19 p., pp. 245–252.

^[53] Alexandre Maitrot de la Motte, « Le règlement sur les subventions étrangères : un nouveau pouvoir discrétionnaire de la Commission », Revue Lamy de la concurrence, 2023, 14 p., pp. 5–9.

^[54] Commission européenne, Draft Guidelines on the application of Regulation (EU) 2022/2560, Bruxelles, 2025, circa 40 p., sections 2–4.

^[55] Wolfgang Weiß, The Regulation on Foreign Subsidies Distorting the Internal Market: A Path to a Level Playing Field?, in W. Weiß & C. Furculiță (dir.), Open Strategic Autonomy in EU Trade Policy, Cambridge, Cambridge University Press, 2024, 112 p., pp. 45–52.

^[56] Commission européenne, Explanatory Memorandum accompanying the Proposal for a Regulation on Foreign Subsidies Distorting the Internal Market, COM(2021) 223 final, Bruxelles, 5 mai 2021, 19 p., pp. 10–13.

^[57] Eddy de Smijter, entretien, DG COMP, janvier 2024, env. 15 p., spéc. pp. 10–12.

^[58] CJUE, CK Telecoms, aff. T-399/16, EU:T:2020:217, pts 96–103 (rappel du contrôle juridictionnel de l’erreur manifeste d’appréciation).

^[59] Commission européenne, Call for Evidence – Evaluation of the Foreign Subsidies Regulation, Bruxelles, 2025, 12 p., sections “Scope” et “Objectives”.

^[60] Anu Bradford, Digital Empires: The Global Battle to Regulate Technology, Oxford, Oxford University Press, 2023, 352 p., pp. 287–292 (mise en perspective du FSR comme instrument de puissance normative.

^[61] Ibid.

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