HISTOIRE – Munich 2007, la sécurité européenne et le coût des occasions manquées
Par Giuseppe Gagliano, Président du Centro Studi Strategici Carlo De Cristoforis (Côme, Italie)
Le 10 février 2007, à la Conférence de Munich sur la sécurité, Vladimir Poutine contesta l’ordre international dominé par les États-Unis, l’élargissement de l’OTAN et le recours à la force en dehors de règles communes. Les guerres qui suivirent ont favorisé une lecture de ces propos comme l’annonce d’une rupture définitive. Le désaccord avait pourtant des antécédents, tandis qu’une marge politique demeurait pour la coopération.
Une fracture qui avait une histoire
La contestation russe de l’élargissement atlantique précédait Poutine. Les documents diplomatiques des années 1990 réunis dans les Archives de la sécurité nationale, hébergées par l’université George Washington, montrent les objections de Boris Eltsine et la difficulté américaine à concilier l’intégration de la Russie avec l’entrée des pays d’Europe centrale dans l’OTAN. Ils révèlent également la volonté de ces derniers d’obtenir des garanties contre la pression russe.
La disparition de l’Union soviétique avait modifié les frontières et les rapports de force, laissant ouverte la question de la place de la Russie dans la sécurité européenne. Les assurances devenaient fragiles lorsque les parties attribuaient des significations différentes aux mêmes formules d’inclusion.
Moscou craignait une nouvelle marginalisation stratégique ; ses anciens satellites cherchaient une protection après la domination soviétique. Un règlement européen devait répondre à ces deux demandes de sécurité. Traiter la Russie comme une puissance destinée à s’adapter aux décisions des autres alimentait le ressentiment ; lui accorder un droit de veto sur ses voisins aurait compromis leur souveraineté.
En 2008, au sommet de Bucarest, l’OTAN déclara que l’Ukraine et la Géorgie deviendraient membres de l’Alliance. Elle ne fixa aucune date et laissa encore à décider le lancement du plan d’action pour l’adhésion. Cette formule indiquait une destination politique sans offrir les garanties réservées aux membres. Elle pouvait nourrir les attentes des candidats et les craintes de Moscou, laissant irrésolue la gestion du risque pendant la transition.
Après Munich, des possibilités d’entente existaient encore. En novembre 2010, à Lisbonne, l’OTAN et la Russie affirmèrent leur volonté de construire une coopération stratégique, en renforçant leur collaboration sur l’Afghanistan et le dialogue sur la défense antimissile. Cette déclaration témoigne d’un choix politique encore possible. Présenter 2007 comme le début d’une guerre inévitable efface les décisions et les responsabilités des années suivantes.
La puissance et les règles
Le cœur du discours concernait le rapport entre supériorité militaire et légitimité. Poutine soutenait qu’un seul centre de pouvoir ne pouvait garantir un ordre stable et que l’application sélective du droit encourageait d’autres États à chercher leur protection dans les armements. Cette critique obligeait l’Occident à s’interroger sur les limites de sa propre force.
La supériorité permet de gagner des batailles. La stabilité exige des institutions capables de concilier les intérêts et de garantir les accords. Une puissance qui réclame des exceptions pour elle-même offre à ses adversaires un argument pour faire de même, affaiblissant les règles qu’elle voudrait invoquer pour sa propre protection.
Le passage adressé au ministre italien de la Défense, Arturo Parisi, concernait lui aussi ce problème. Poutine contesta l’assimilation qu’il disait avoir perçue dans l’intervention italienne entre l’ONU, l’OTAN et l’Union européenne comme sources de légitimation de l’usage de la force. La Charte des Nations unies prévoit l’autorisation du Conseil de sécurité et le droit de légitime défense individuelle ou collective en cas d’attaque armée.
La crédibilité de ce rappel dépend de son application à la Russie également. En mars 2022, l’Assemblée générale de l’ONU condamna l’agression contre l’Ukraine et demanda le retrait des forces russes. La souveraineté invoquée par Moscou appartient aussi à Kiev. Un ordre multipolaire exige des limites communes à l’action des grandes puissances : sans ces limites, il multiplie les centres capables d’imposer leur volonté aux pays les plus faibles.
La sécurité qui nourrit l’insécurité
Le discours intervenait après le retrait américain du traité sur les systèmes antimissiles balistiques, devenu effectif en juin 2002. Washington voulait s’affranchir de ses contraintes pour développer ses propres défenses. Il envisagea ensuite des intercepteurs en Pologne et un radar en République tchèque : les États-Unis présentaient ce projet comme une réponse à une éventuelle menace iranienne, tandis que Moscou en contestait les implications stratégiques.
Sur le plan militaire, Munich mettait en évidence le risque d’une spirale de réarmement. Une capacité introduite pour protéger un territoire peut être perçue par l’autre partie comme un instrument susceptible de modifier l’équilibre. Cette perception peut provoquer de nouveaux déploiements et une dépendance croissante à la réponse militaire.
Un système limité peut avoir des effets modestes dans l’immédiat et susciter des craintes quant à ses possibilités d’extension. Son évaluation exige des données sur ses performances, sa configuration et les limites convenues. La seule proximité géographique ne démontre pas la capacité à neutraliser la dissuasion de l’adversaire.
Le problème doit être abordé dans ses éléments concrets : emplacement des bases, caractéristiques des systèmes, ampleur des exercices, délais d’alerte, possibilités de vérification. Les inspections, les notifications préalables et les communications entre commandements servent à réduire l’incertitude qui pousse chaque partie à se préparer au pire scénario.
La crise toucha également les forces conventionnelles. En 2007, Moscou suspendit l’application du traité sur les forces armées conventionnelles en Europe. Les alliés atlantiques avaient subordonné la ratification de sa version adaptée aux engagements russes concernant le retrait des forces de Géorgie et de Moldavie. La controverse associait limitations militaires et souveraineté territoriale. Moins d’informations et de vérifications signifiaient davantage d’incertitude sur les déploiements réels.
Les engagements de l’OSCE offraient déjà une base politique. La Charte de sécurité européenne de 1999 affirmait le droit des États à choisir leurs alliances ou la neutralité, ainsi que l’engagement à ne pas renforcer leur sécurité aux dépens de celle des autres et le refus des sphères d’influence. Articuler ces principes exige des négociations sur les conditions de la sécurité. Leur application sélective transforme au contraire chaque confrontation en une querelle sur le pays qui devrait renoncer le premier à ses droits.
La facture économique de l’Europe
À Munich, Poutine parla aussi d’énergie, d’accès aux marchés et de réciprocité dans les investissements. Les règles économiques et le contrôle des ressources contribuaient à la répartition du pouvoir. Le commerce et les approvisionnements peuvent créer des intérêts favorables à la stabilité ; la dépendance à des biens difficiles à remplacer peut cependant devenir une vulnérabilité.
La crise énergétique de 2022 répercuta la rupture stratégique sur les budgets des entreprises et des ménages. L’Agence internationale de l’énergie a documenté la réduction des livraisons russes par gazoduc, la pression sur les prix et les difficultés des industries européennes fortement consommatrices de gaz. Diversifier l’origine de l’énergie devenait une nécessité de sécurité.
La rupture de cette relation a, à son tour, un coût : nouvelles infrastructures, reconversion industrielle, recherche de marchés alternatifs, hausse des dépenses de défense. Pour l’Europe, chaque choix stratégique doit donc aussi être évalué au regard des dépendances qu’il supprime et de celles qu’il introduit. Changer de fournisseur peut réduire un risque tout en en laissant d’autres ouverts ; acheter des armements peut renforcer la défense en liant l’entretien, les pièces de rechange et les mises à niveau aux décisions d’un partenaire extérieur.
La dépense militaire acquiert une valeur stratégique lorsqu’elle renforce les capacités utilisables, les réserves et la continuité logistique. Des achats fragmentés peuvent augmenter les coûts de formation et d’entretien. La défense exige donc aussi une évaluation industrielle, en plus de l’évaluation opérationnelle.
L’autonomie européenne requiert des capacités industrielles, des approvisionnements diversifiés, des instruments diplomatiques et une appréciation commune des intérêts du continent. La leçon de Munich concerne la nécessité de transformer le désaccord en accords vérifiables avant que la force ne devienne le principal moyen de communication.
Trois scénarios pour le continent
Un premier scénario est celui d’une stabilisation négociée, avec des vérifications militaires et des garanties politiques. Elle pourrait réduire l’incertitude pesant sur les investissements et libérer des ressources pour la reconstruction. La reprise des échanges dépendrait des conditions des accords et de la confiance retrouvée : une trêve, à elle seule, ne rétablit pas les relations antérieures.
Un deuxième scénario est celui d’une longue coexistence armée. La dissuasion pourrait contenir l’affrontement, tout en maintenant des coûts élevés pour les réserves, la protection des réseaux et la diversification énergétique. Les entreprises devraient prendre en compte le risque de nouvelles restrictions ; les budgets publics disposeraient de marges plus réduites pour absorber d’autres imprévus.
Un troisième scénario est celui d’un élargissement de la confrontation, avec des incidents militaires et des interruptions du fonctionnement des infrastructures. Il pourrait entraîner une hausse des coûts d’assurance et de transport, le report des investissements et une pression accrue sur les secteurs exposés aux coûts de l’énergie. Les dommages seraient inégalement répartis : la situation géographique, la solidité financière et les possibilités de remplacement des approvisionnements seraient déterminantes.
La diplomatie a une valeur économique lorsqu’elle réduit des risques vérifiables ; la défense a une valeur politique lorsqu’elle protège l’espace dans lequel un accord peut être respecté.
Relire ce discours signifie s’interroger sur la manière de construire une sécurité qui inclue la Russie et protège la souveraineté de ses voisins. Une entente durable devra se mesurer au respect des frontières, à des limitations militaires contrôlables et à des garanties crédibles. C’est à l’aune de ces engagements que les déclarations des grandes puissances pourront être mises à l’épreuve.
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