DÉCRYPTAGE – La guerre au cœur de Bruxelles : Von der Leyen contre Kallas pour le contrôle de la politique étrangère européenne
Par Giuseppe Gagliano, Président du Centro Studi Strategici Carlo De Cristoforis (Côme, Italie)
Derrière la réforme administrative, une bataille pour le pouvoir
À Bruxelles se prépare une réorganisation présentée comme technique, mais profondément politique. La France et l’Allemagne proposent de transférer une partie importante du Service européen pour l’action extérieure sous le contrôle de la Commission. L’objectif affiché est de mettre fin à la fragmentation de la politique étrangère européenne. L’objectif réel est de déterminer qui doit commander lorsque l’Union agit sur la scène internationale.
Le projet élargirait les compétences opérationnelles de Kaja Kallas, haute représentante de l’Union pour les affaires étrangères, en lui permettant de coordonner des secteurs actuellement répartis entre plusieurs directions de la Commission : coopération internationale, aide humanitaire, industrie militaire, politique de voisinage et, éventuellement, commerce.
Mais ce renforcement apparent dissimule une perte d’autonomie. Kallas agirait principalement en tant que vice-présidente de la Commission, donc à l’intérieur d’une structure hiérarchique dirigée par Ursula von der Leyen, à laquelle reviendrait le dernier mot.
Autrement dit, Kallas disposerait de davantage d’instruments, mais de moins de liberté. C’est le genre de promotion qui, dans les institutions, peut beaucoup ressembler à une mise sous tutelle.
Le péché originel de la diplomatie européenne
Le problème trouve son origine dans l’architecture construite par le traité de Lisbonne. Le Service européen pour l’action extérieure devait donner à l’Europe une voix reconnaissable dans le monde. Il dispose d’un vaste réseau de délégations diplomatiques et dépend de la haute représentante, qui préside également les réunions des ministres des Affaires étrangères.
Cependant, les instruments concrets de la puissance européenne sont restés en grande partie ailleurs. Le commerce, les moyens financiers, la politique énergétique, les sanctions, l’élargissement, la gestion des flux migratoires et une part croissante de l’industrie de défense relèvent de la Commission. Le diplomate peut donc définir une position, tandis que l’argent, les règlements et les capacités industrielles sont administrés par d’autres.
Cette séparation pouvait sembler raisonnable lorsque la politique étrangère était principalement assimilée aux déclarations, aux médiations et aux missions diplomatiques. Elle ne l’est plus aujourd’hui. Dans la compétition avec les États-Unis, la Chine et la Russie, les droits de douane, les technologies, les terres rares, les infrastructures numériques, l’énergie et la production militaire sont devenus autant d’armes. La géopolitique et la géoéconomie constituent désormais une seule et même partie.
La réforme franco-allemande cherche donc à réunir la diplomatie et les instruments économiques susceptibles de la rendre crédible. Mais elle le fait en les concentrant autour de la Commission et, inévitablement, de sa présidente.
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Von der Leyen et la transformation de la Commission
Au cours des crises de ces dernières années, Ursula von der Leyen a progressivement transformé la Commission, la faisant passer d’une administration chargée de la réglementation à un véritable centre politique de l’Union. Elle est intervenue directement sur l’Ukraine, les relations avec Washington, la sécurité énergétique, les fournitures militaires, les accords migratoires et les rapports avec les principaux acteurs internationaux.
Cette expansion a été favorisée par l’absence d’une véritable politique étrangère commune. Lorsque les gouvernements ne parviennent pas à s’entendre, celui qui dispose du budget, de l’appareil administratif et de la capacité normative peut occuper l’espace laissé vacant. Or la Commission possède précisément ces ressources.
Kallas dispose pour sa part d’un mandat politiquement important, mais de moyens plus limités. Sa force découle de ses relations avec les gouvernements et de la direction du service diplomatique. Sa faiblesse réside dans l’obligation de représenter une position commune qui, bien souvent, n’existe pas.
Les divergences européennes sur la Russie, la Chine, le Moyen-Orient et les relations avec les États-Unis ne peuvent être supprimées en déplaçant des fonctionnaires d’un bâtiment à un autre.
Le conflit entre les deux responsables n’est donc pas simplement personnel. Il représente l’affrontement entre deux modèles possibles : une diplomatie dépendant des États et coordonnée par la haute représentante, ou une politique étrangère intégrée à la Commission et dirigée par une autorité presque gouvernementale.
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Paris et Berlin veulent l’efficacité, mais aussi le contrôle
La France et l’Allemagne soutiennent que le système actuel produit des chevauchements, des retards et des messages contradictoires. L’observation est fondée. Lors d’une crise, le Service européen peut être chargé de la médiation, la Commission des sanctions et des aides, tandis que les décisions politiques dépendent des vingt-sept gouvernements, souvent soumis à la règle de l’unanimité.
Mais Paris et Berlin ne sont pas des observateurs neutres. Renforcer la Commission signifie également construire une structure dans laquelle les grands États peuvent exercer une influence supérieure à celle que leur accordent les mécanismes diplomatiques traditionnels.
Pour les pays de petite ou moyenne dimension, notamment ceux d’Europe orientale et septentrionale, la question est délicate : une machine européenne plus efficace pourrait mieux les protéger, mais elle pourrait également réduire leur poids dans les décisions.
La véritable ligne de fracture ne passe donc pas seulement entre von der Leyen et Kallas. Elle sépare également la Commission et le Conseil, les grands et les petits États, les partisans de la centralisation européenne et les gouvernements jaloux de leur souveraineté diplomatique.
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Les conséquences économiques et militaires
Sur le plan économique, une intégration accrue pourrait permettre à l’Union de relier plus rapidement les accords commerciaux, l’aide au développement, les sanctions, l’accès aux matières premières et la politique industrielle. Bruxelles pourrait négocier avec ses partenaires comme avec ses adversaires en accordant ou en refusant simultanément l’accès à son marché, à ses capitaux, à ses technologies et à ses investissements.
Sur le plan militaire, la coordination entre diplomatie, industrie de défense et soutien aux pays alliés rendrait l’action européenne plus cohérente. Toutefois, aucune réforme administrative ne peut remplacer la volonté politique.
Sans accord sur les menaces, les objectifs et l’emploi de la force, réunir les services signifie uniquement mieux organiser le désaccord.
La Commission peut financer des munitions et encourager la production industrielle, mais elle ne dispose pas d’une armée européenne et ne peut obliger les États à combattre. La politique de sécurité continuera de dépendre des capacités nationales et de l’OTAN. Le risque est donc de construire une diplomatie toujours plus centralisée sans lui donner l’autonomie stratégique correspondante.
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L’Europe cherche une voix, mais elle doit d’abord décider ce qu’elle veut dire
La bataille de Bruxelles révèle une contradiction plus profonde. L’Union veut être une puissance mondiale, mais elle continue de débattre pour savoir qui doit la représenter. Elle veut parler d’une seule voix, mais elle n’a pas encore déterminé si cette voix doit appartenir aux gouvernements, à la Commission ou à la haute représentante.
Le projet franco-allemand pourrait réduire certaines duplications et relier la diplomatie aux leviers économiques. Mais il pourrait également transformer le Service européen pour l’action extérieure en une dépendance de la Commission et faire de Kallas une ministre des Affaires étrangères subordonnée à von der Leyen.
Le problème décisif reste surtout sans réponse : il ne concerne pas l’organigramme, mais la souveraineté. La politique étrangère naît de la capacité à définir des intérêts, à choisir des alliés, à désigner des adversaires et à accepter le coût de ses propres décisions.
Tant que les vingt-sept gouvernements conserveront des intérêts divergents, Bruxelles pourra modifier ses structures et redistribuer ses compétences, mais elle ne pourra pas créer par décret cette volonté stratégique commune qui lui fait encore défaut.
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Sources : Courrier international, Euronews, Le Monde.
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