ÉCONOMIE – Allemagne, Économie et État stratège depuis l’entrée de la Chine à l’OMC (2001-2026) : Entre héritage ordolibéral, politique industrielle et nouvelles souverainetés

Par François Souty

François Souty, PhD en histoire économique, ancien chargé d’affaires internationales à la Direction générale de la concurrence de la Commission européenne (2021-2024), a été membre du Comité d’experts de l’OCDE sur la politique de la concurrence de 1996 à 2024. Il enseigne les institutions européennes et la géopolitique au groupe Excelia Business School (La Rochelle-Paris Cachan) ainsi que le droit et la politique de la concurrence européenne à la Faculté de droit de l’Université de Nantes. Il est responsable de la section économie chez Le Diplomate Media.

„Ich bin überzeugt: Je freier die Wirtschaft ist, um so sozialer ist sie.“
Ludwig Erhard, Wohlstand für Alle, Düsseldorf, Econ Verlag, 1957.

Résumé exécutif

L’accession de la Chine à l’Organisation mondiale du commerce (OMC), le 11 décembre 2001, a profondément bouleversé les conditions d’exercice de la concurrence internationale. Mondialisation des chaînes de valeur, révolution numérique et de l’intelligence artificielle, transition énergétique, montée des rivalités géopolitiques et retour des préoccupations de souveraineté ont conduit les grandes puissances industrielles à redéfinir le rôle de l’État dans l’économie. L’Allemagne, souvent présentée comme le principal héritier de l’ordolibéralisme et de l’économie sociale de marché, occupe dans cette évolution une place singulière.

Le présent article s’inscrit dans une série de recherches consacrées aux transformations de l’État stratège dans les principales économies mondiales depuis 2001. Son objectif est d’analyser l’évolution du modèle allemand en distinguant trois réalités trop souvent confondues : l’ordolibéralisme comme doctrine économique, l’économie sociale de marché comme compromis institutionnel et les politiques effectivement conduites par les gouvernements fédéraux.

L’étude montre que l’Allemagne n’a jamais cessé d’agir comme un État stratège. Derrière une méfiance affichée à l’égard de la politique industrielle, elle a continuellement mobilisé des instruments puissants au service de son appareil productif : banques publiques de développement, instituts de recherche appliquée, soutien au Mittelstand (les PME), formation professionnelle duale, coopération entre les Länder et « double barrière » économique entre échelon fédéral et Länder pour les nouveaux entrants non allemands, les universités et les entreprises, ainsi qu’une influence déterminante sur plusieurs politiques économiques de l’Union européenne. La politique industrielle allemande n’a donc pas disparu ; elle s’est développée selon des modalités différentes de la tradition française, souvent plus discrètes mais non moins ambitieuses et probablement bien plus efficaces que ces dernières.

Les difficultés rencontrées depuis les années 2010 ne sauraient être interprétées comme la simple conséquence d’un excès d’ordolibéralisme. Elles traduisent davantage l’affaiblissement progressif de la culture doctrinale qui avait assuré la cohérence du modèle allemand, auquel se sont ajoutés plusieurs choix stratégiques discutables dans les domaines de l’énergie, de certaines dépendances industrielles et de la transformation numérique. Depuis 2022, la Zeitenwende (littéralement le tournant d’une époque) marque une inflexion majeure : l’Allemagne réinvestit les politiques de souveraineté énergétique, industrielle, technologique et militaire sans pour autant renoncer aux principaux fondements de son organisation économique ou à ses prétentions de gouvernance européenne.

La comparaison avec le Japon, la Corée du Sud et Taïwan éclaire utilement cette évolution. Ces économies continuent de considérer plusieurs caractéristiques du modèle allemand – puissance industrielle, recherche appliquée, formation technique, qualité des institutions, coopération entre l’État et les entreprises – comme des références majeures, tout en développant des politiques de digitalisation, d’innovation et de souveraineté technologique dont certaines inspirent désormais les responsables allemands. Les influences sont ainsi devenues réciproques.

L’analyse conduit finalement à une conclusion nuancée. L’ordolibéralisme ne s’est ni maintenu à l’identique ni effacé. Il s’est progressivement transformé en une culture institutionnelle plus diffuse, dont plusieurs principes demeurent profondément enracinés dans l’organisation économique allemande, tandis que d’autres ont été réinterprétés sous l’effet combiné de la mondialisation, de la révolution numérique et de l’IA, de l’intégration européenne, de la transition énergétique et du retour des impératifs de souveraineté. L’expérience allemande confirme ainsi une conclusion commune à l’ensemble de notre série de recherches : les États stratèges les plus performants sont moins ceux qui demeurent fidèles à une doctrine immuable que ceux qui savent adapter leurs institutions, leurs politiques publiques et leurs instruments d’intervention aux transformations de l’environnement économique et géopolitique, sans perdre la cohérence de leur projet national.

Introduction

L’accession de la Chine à l’Organisation mondiale du commerce (OMC), le 11 décembre 2001, constitue l’un des principaux tournants de l’histoire économique contemporaine. En quelques années, l’intensification de la concurrence internationale, la fragmentation des chaînes de valeur, l’essor des technologies numériques et d’intelligence artificielle, la montée des préoccupations environnementales puis le retour des rivalités géopolitiques conduisent progressivement les grandes puissances industrielles à redéfinir les rapports entre marché, industrie et puissance publique. Après une période durant laquelle l’idée même de politique industrielle semblait s’effacer dans de nombreux pays occidentaux, les notions de souveraineté économique, de sécurité des approvisionnements, de résilience industrielle et d’autonomie stratégique retrouvent une place centrale dans les politiques publiques.²

Dans ce contexte, l’Allemagne occupe une place singulière. Première puissance économique européenne, elle est traditionnellement présentée comme le principal héritier de l’ordolibéralisme et de l’économie sociale de marché. La stabilité monétaire, l’équilibre budgétaire, la politique de la concurrence, la qualité de son appareil industriel, la puissance du Mittelstand, l’excellence de la formation professionnelle ou encore la densité de ses instituts de recherche ont longtemps nourri l’image d’un modèle économique particulièrement cohérent et performant. Pourtant, les vingt-cinq années qui suivent l’entrée de la Chine à l’OMC révèlent également plusieurs fragilités : dépendance énergétique, exposition croissante au marché chinois, difficultés de certaines filières industrielles, retard dans plusieurs technologies numériques, vieillissement démographique et insuffisances de l’effort de défense.

Ces évolutions ont suscité un important renouvellement des travaux consacrés au modèle économique allemand. Alors que certains auteurs continuent de voir dans l’ordolibéralisme la principale matrice intellectuelle des politiques économiques allemandes, d’autres soulignent au contraire son effacement progressif dans les universités, son recul au sein de la science économique allemande et la disparition progressive des générations d’économistes et de hauts fonctionnaires qui avaient été directement formés dans cette tradition. À l’inverse, plusieurs travaux mettent en évidence la permanence de son influence au sein de certaines institutions administratives, juridiques ou politiques, ainsi que dans la culture économique des milieux conservateurs allemands. La question n’est donc plus de savoir si l’ordolibéralisme a disparu, mais de comprendre sous quelles formes il continue – ou non – d’inspirer l’action publique en Allemagne.³

Une seconde confusion mérite également d’être levée. L’ordolibéralisme, l’économie sociale de marché (Soziale Marktwirtschaft) et la politique économique effectivement conduite par la République fédérale ne sauraient être assimilés. L’ordolibéralisme constitue avant tout une doctrine de l’ordre économique élaborée par l’École de Fribourg.⁴ L’économie sociale de marché procède d’une synthèse plus large, intégrant notamment les apports de Ludwig Erhard, de Konrad Adenauer, des traditions chrétiennes-démocrates, du principe de subsidiarité, de la cogestion et du partenariat social. Enfin, les politiques effectivement mises en œuvre depuis 1949 résultent toujours d’un équilibre entre ces héritages doctrinaux, les contraintes économiques et les circonstances historiques. Cette distinction constitue l’une des clés de lecture des transformations observées depuis le début du XXIᵉ siècle.

Le présent article s’inscrit dans cette perspective. Il ne cherche pas à déterminer si l’Allemagne serait demeurée fidèle, ou non, à une orthodoxie ordolibérale. Une telle interrogation serait réductrice et historiquement discutable. Son ambition est d’analyser l’évolution des trois piliers historiques du modèle allemand — l’ordolibéralisme, l’économie sociale de marché et une politique industrielle largement implicite — afin d’apprécier dans quelle mesure ils continuent de structurer l’action publique depuis l’entrée de la Chine à l’OMC et comment ils ont été progressivement recomposés sous l’effet des nouvelles exigences de souveraineté énergétique, industrielle, technologique et géopolitique.

L’hypothèse centrale de cette analyse est que l’Allemagne n’a jamais cessé d’agir comme un État stratège. En revanche, les élites politiques, administratives et économiques ont progressivement perdu une partie de la culture doctrinale qui avait largement contribué à la cohérence du modèle allemand fructueux d’après-guerre. Les institutions demeurent, pour l’essentiel, en place ; leurs fondements intellectuels sont désormais moins explicitement mobilisés. Les difficultés rencontrées depuis une quinzaine d’années ne traduisent donc pas nécessairement un excès d’ordolibéralisme, mais peuvent également être interprétées comme le résultat d’un affaiblissement progressif de cette culture doctrinale, auquel se sont ajoutés plusieurs choix stratégiques majeurs qui se sont révélés erronés à l’expérience – notamment en matière énergétique ; ces choix ont même accru certaines dépendances extérieures voire profondément modifié les conditions de compétitivité de l’industrie allemande. Il existe une certaine symétrie avec la France actuelle, à des degrés beaucoup plus préoccupants compte tenu des résultats très négatifs de la performance française, hélas: la classe politique a conservé une partie de la rhétorique gaulliste, voire sa phraséologie ou sa terminologie institutionnelle, avec un affaiblissement, un effacement des actes et pratiques opérationnelles, voire des actions en sens inverse.

La démonstration s’organisera en trois temps. La première partie rappellera les fondements doctrinaux permettant de comprendre la spécificité de l’État stratège allemand. Le deuxième temps analysera les politiques conduites entre 2001 et 2021 dans le contexte de la mondialisation et de l’intégration européenne. Enfin, la troisième examinera les recompositions les plus récentes du modèle allemand, marquées par le retour de la puissance, des politiques de souveraineté et d’une politique industrielle désormais plus explicitement assumée.

I. Les fondements doctrinaux du modèle allemand : de l’ordolibéralisme au Gesamtkonzept de l’État stratège

Les questions de doctrines et de principes revêtent une importance majeure, essentielle en Allemagne. L’analyse des politiques économiques allemandes depuis l’entrée de la Chine à l’Organisation mondiale du commerce ne peut se limiter à l’examen des décisions successivement prises par les gouvernements fédéraux. À la différence de nombreux États occidentaux, dont la France hélas, l’Allemagne s’inscrit effectivement et de manière constante dans une tradition intellectuelle et institutionnelle, dont les racines plongent dans plusieurs décennies de réflexion économique, juridique et politique. Les choix opérés depuis 2001 ne prennent pleinement leur sens qu’à la lumière de cette histoire longue des doctrines et des principes.

L’ordolibéralisme occupe naturellement une place centrale dans cette construction. Élaborée principalement au sein de l’École de Fribourg dans les années 1930 et 1940, cette doctrine a profondément marqué l’organisation économique de la République fédérale d’Allemagne après 1949. Elle a inspiré la politique de la concurrence (nationale mais aussi européenne), la conception du rôle de l’État, la stabilité monétaire ainsi que plusieurs institutions et autorités administratives plus ou moins « indépendantes », appelées à devenir emblématiques du « modèle allemand ». Toutefois, réduire ce dernier au seul ordolibéralisme constituerait une simplification excessive. L’économie sociale de marché, les traditions chrétiennes-démocrates, le fédéralisme économique, la cogestion, les banques régionales publiques, le rôle du « Mittelstand » et des « Hausbanken »,⁵ la formation professionnelle duale ou encore les politiques d’innovation ont progressivement enrichi cette matrice doctrinale pour former un ensemble cohérent, sans équivalent exact parmi les grandes économies industrialisées, et spécialement l’ensemble des pays voisins limitrophes.

Cette première partie poursuit un double objectif. Il s’agit, d’une part, de rappeler les principales étapes de la formation de cette pensée économique, depuis certains de ses précurseurs jusqu’aux débats doctrinaux contemporains. Il convient, d’autre part, de montrer que l’ordolibéralisme n’a jamais constitué une doctrine figée. Les controverses qui l’ont traversé, notamment avec l’école autrichienne ou l’École de Chicago, témoignent au contraire d’une capacité permanente d’adaptation aux transformations de l’économie contemporaine. Les travaux d’Erhard Kantzenbach, d’Ingo Schmidt ou de Jan Rittaler parmi d’autres illustrent cette dynamique intellectuelle, souvent méconnue en France, qui conduit progressivement l’analyse concurrentielle à intégrer davantage les dimensions de l’innovation, des structures de marché et du progrès technique.

L’un des enjeux majeurs de cette première partie sera précisément de distinguer ce qui relève de l’héritage doctrinal et ce qui procède des adaptations successives imposées par la mondialisation, l’intégration européenne, la révolution numérique et les nouvelles contraintes géopolitiques. En effet, plusieurs principes fondateurs de l’ordolibéralisme ont été conservés, d’autres ont été réinterprétés, tandis que certains ont progressivement perdu de leur influence au sein des nouvelles générations de responsables politiques, administratifs et économiques. Cette évolution ne traduit pas nécessairement l’abandon d’un modèle, mais plutôt sa recomposition progressive.

Une telle mise en perspective est indispensable pour éviter deux écueils fréquemment rencontrés dans la littérature. Le premier consiste à présenter l’Allemagne comme l’application presque mécanique d’une doctrine élaborée il y a près d’un siècle. Le second, inverse, conduit à considérer que les difficultés économiques récentes témoigneraient de la disparition de l’ordolibéralisme. La réalité apparaît sensiblement plus nuancée. Les institutions héritées de cette tradition demeurent largement en place, mais elles sont désormais mobilisées dans un environnement économique profondément renouvelé, marqué par la concurrence chinoise, la révolution numérique, les transitions énergétique et climatique, ainsi que par le retour des préoccupations de souveraineté industrielle, technologique et géopolitique.

C’est à la lumière de cette histoire doctrinale et institutionnelle que pourront ensuite être analysées les politiques effectivement conduites par l’Allemagne depuis 2001 et les recompositions intervenues au cours des vingt-cinq dernières années.

A. Aux origines du modèle allemand : des premiers théoriciens de la concurrence à l’École de Fribourg (1900-1949)

Pour comprendre les transformations de l’État stratège allemand depuis 2001, il est nécessaire de revenir aux fondements intellectuels du modèle économique qui a profondément marqué la République fédérale. Cette tradition doctrinale ne naît pas avec l’École de Fribourg : elle s’inscrit dans une réflexion plus ancienne sur l’organisation des marchés, le rôle de l’État et les conditions d’un ordre économique concurrentiel, que nous avons analysé dans un de nos livres en 1996. L’étude de ses précurseurs, puis de sa systématisation par les ordolibéraux, permet de mieux saisir les continuités, mais aussi les évolutions qui seront analysées dans les développements suivants.

1. Les précurseurs de l’ordolibéralisme : concurrence, organisation des marchés et rôle de l’État…

L’ordolibéralisme est généralement présenté comme une création intellectuelle apparue dans les années 1930 autour de Walter Eucken, Franz Böhm et de l’École de Fribourg. Cette présentation, si elle est exacte dans son principe, tend toutefois à simplifier l’histoire de la pensée économique allemande. Les interrogations relatives aux conditions d’un ordre concurrentiel, aux rapports entre État et marché ou encore aux formes d’organisation de l’industrie sont en réalité bien antérieures. Dès les premières décennies du XXᵉ siècle, voire à la fin du siècle précédent, plusieurs économistes allemands s’efforcent de comprendre les conséquences de la seconde révolution industrielle, de la concentration des entreprises, de la multiplication des cartels et des transformations du capitalisme. Ces travaux d’une grande modernité constituent un arrière-plan indispensable pour comprendre la genèse de l’ordolibéralisme.⁶

Parmi ces précurseurs, Robert Liefmann occupe une place particulière. Professeur déjà à l’université de Fribourg, il développe avant la Première Guerre mondiale une réflexion originale sur les entreprises, les formes de concentration économique et le fonctionnement de la concurrence. Il est bien identifié dans la pensée économique anglo-saxonne mais peu en France. Contrairement aux approches qui assimilent toute concentration à une défaillance du marché, Liefmann insiste sur la diversité des situations économiques et refuse les solutions uniformes. Certaines formes de concentration peuvent répondre à des nécessités techniques, financières ou industrielles sans remettre en cause le fonctionnement concurrentiel, pourvu que l’État garantisse un cadre juridique assurant la liberté d’accès au marché.⁷

À la même époque, Kurt Bloch développe une réflexion qui mérite aujourd’hui d’être redécouverte. Confronté aux défis de l’industrialisation et de la concurrence internationale, il admet que certaines formes de coordination ou de cartellisation puissent, dans des circonstances particulières, servir des objectifs de rationalisation industrielle, de modernisation ou d’intérêt général lorsqu’elles sont encadrées par la puissance publique. Cette position, éloignée aussi bien du laisser-faire absolu que de la planification centralisée, témoigne de l’existence, dès les premières décennies du XXᵉ siècle, d’un courant de pensée cherchant à concilier concurrence, efficacité économique et intervention publique. À certains égards, ces analyses annoncent plusieurs débats contemporains relatifs aux alliances industrielles, aux coopérations technologiques et aux politiques de souveraineté économique.⁸

Relus à la lumière des transformations intervenues depuis l’entrée de la Chine à l’OMC, ces auteurs de l’École de Fribourg apparaissent sous un jour nouveau et leur réflexion révèle une modernité parfois saisissante. Leur interrogation fondamentale n’était déjà plus de choisir entre le marché et l’État, mais de déterminer les formes d’organisation économique capables de préserver simultanément la concurrence, l’efficacité productive, la capacité d’innovation et la puissance industrielle. C’est précisément cette articulation que la Chine s’est efforcée de construire depuis 2001, en mobilisant de manière pragmatique des références intellectuelles multiples, parmi lesquelles la pensée économique allemande occupe une place réelle, sans être exclusive.⁹

2. L’École de Fribourg : l’ordre concurrentiel comme fondement de l’économie sociale de marché

La crise économique mondiale des années 1930 constitue un tournant décisif. L’effondrement des marchés, la montée des monopoles, les déséquilibres sociaux et l’instrumentalisation de l’économie par les régimes totalitaires conduisent plusieurs juristes et économistes allemands à rechercher une nouvelle synthèse entre liberté économique et ordre juridique. C’est dans ce contexte qu’émerge progressivement l’École de Fribourg autour de Walter Eucken, Franz Böhm, Hans Grossmann-Doerth, puis de Wilhelm Röpke, Alexander Rüstow et, dans un registre plus politique, Ludwig Erhard.¹⁰

L’ambition de cette nouvelle école est souvent réduite à une défense de la libre concurrence. Son projet est en réalité beaucoup plus vaste. Il consiste à définir les conditions institutionnelles d’un ordre économique dans lequel la concurrence puisse durablement s’exercer dynamiquement, au bénéfice de l’ensemble de la société, et non capturer ou confisquer à leur seul profit les bénéfices de l’efficacité. Loin de concevoir le marché comme un ordre spontané se régulant de lui-même comme certains économistes de l’Ecole autrichienne, les ordolibéraux considèrent qu’il appartient à l’État de fixer les règles du jeu, d’empêcher la constitution de pouvoirs économiques privés susceptibles de menacer la liberté économique et de garantir un cadre juridique stable. L’État n’est donc ni producteur, ni planificateur, ni simple arbitre : il est le garant de l’ordre concurrentiel.¹¹

Cette conception explique la place centrale accordée à la politique de concurrence dans la pensée allemande d’après-guerre, en vive réaction aux pratiques de l’ère nazie. Pour les ordolibéraux, la concurrence ne constitue pas seulement un mécanisme d’efficacité économique ; elle représente également une garantie contre les concentrations excessives de pouvoir, qu’elles soient publiques ou privées. Cette dimension institutionnelle distingue profondément l’ordolibéralisme aussi bien du libéralisme classique que des approches néolibérales développées ultérieurement aux États-Unis.

Il serait toutefois inexact de présenter l’ordolibéralisme comme une doctrine figée. Dès les années 1960, puis surtout dans les décennies suivantes, les débats engagés autour d’Erhard Kantzenbach, d’Ernst-Joachim Mestmäcker, d’Erich Hoppmann, d’Ingo Schmidt ou encore de Jan Rittaler montrent au contraire une pensée en constante évolution. Les controverses avec l’École autrichienne puis avec l’École de Chicago conduisent progressivement les économistes allemands à intégrer davantage les dimensions dynamiques de la concurrence, de l’innovation, des structures de marché et du progrès technique, sans renoncer aux principes fondamentaux hérités de l’École de Fribourg.¹²

Cette mise en perspective permet de comprendre que le modèle économique allemand ne procède pas d’une doctrine unique apparue ex nihilo en 1948 ou en 1949. Il résulte d’une maturation intellectuelle engagée plusieurs décennies auparavant, enrichie par des influences diverses et progressivement transformée en un véritable Gesamtkonzept d’organisation économique. C’est cette continuité, autant que ses adaptations successives, qui éclaire les politiques allemandes conduites depuis l’entrée de la Chine à l’OMC en 2001.¹³

B. De l’ordolibéralisme classique à l’économie sociale de marché : enrichissements doctrinaux et premières inflexions (1949-2000)

L’ordolibéralisme ne s’est jamais réduit à la pensée de Walter Eucken ou de Franz Böhm. Dès les premières années de la République fédérale, il s’est progressivement enrichi au contact des réalités économiques, des débats universitaires et de la construction européenne. Cette évolution est essentielle pour comprendre la politique économique allemande contemporaine. Loin d’abandonner leurs principes fondateurs, les économistes allemands les ont adaptés à une économie devenue plus ouverte, plus industrielle et plus innovante. Cette capacité d’évolution constitue sans doute l’une des principales forces du modèle allemand jusqu’à la fin du XXᵉ siècle.¹⁴

1. L’économie sociale de marché : une synthèse entre ordre concurrentiel, cohésion sociale et prospérité

L’expression économie sociale de marché (Soziale Marktwirtschaft) est aujourd’hui souvent employée comme un simple synonyme du modèle économique allemand. Une telle assimilation est pourtant réductrice. L’économie sociale de marché ne remplace pas l’ordolibéralisme ; elle en constitue l’une des traductions politiques les plus abouties. Sous l’impulsion de Ludwig Erhard, mais également d’Alfred Müller-Armack, elle cherche à concilier les principes de l’ordre concurrentiel avec des exigences de justice sociale, de stabilité monétaire et de responsabilité individuelle.¹⁵

Contrairement à une idée largement répandue, l’adjectif « sociale » ne renvoie pas principalement à l’extension de l’État-providence. Il exprime plutôt la conviction que la concurrence, lorsqu’elle est correctement organisée, constitue elle-même un facteur de progrès social. La redistribution ne saurait donc remplacer le bon fonctionnement des marchés ; elle intervient en complément d’un ordre économique garantissant la liberté d’entreprendre, la mobilité sociale et la responsabilité des acteurs économiques.¹⁶ Cette conception explique largement le succès économique de la République fédérale durant les décennies d’après-guerre. Le Wirtschaftswunder n’est pas seulement le résultat des circonstances internationales favorables ou du Plan Marshall ; il repose également sur une architecture institutionnelle associant discipline budgétaire, stabilité monétaire, concurrence, dialogue social, formation professionnelle et modernisation industrielle.¹⁷

Encadré n° 1 — Cinq contresens fréquents sur l’ordolibéralisme : retour aux principes fondateurs

Les débats contemporains sur le modèle économique allemand sont souvent obscurcis par plusieurs approximations qui conduisent à des interprétations parfois éloignées de la pensée des fondateurs de l’École de Fribourg. Sans prétendre à l’exhaustivité, cinq d’entre elles méritent d’être brièvement rappelées, car elles constituent autant de clés de lecture pour comprendre les développements qui suivent.

• Le premier contresens consiste à assimiler l’ordolibéralisme à une forme de laissez-faire. Une telle lecture est difficilement conciliable avec les écrits de Walter Eucken, Franz Böhm ou Wilhelm Röpke. Les ordolibéraux ne défendent nullement l’effacement de l’État ; ils considèrent au contraire que la liberté économique ne peut durablement prospérer qu’au sein d’un ordre juridique soigneusement construit et garanti par une puissance publique suffisamment forte pour faire respecter les règles de la concurrence. Le marché ne constitue donc pas un état naturel : il est une institution juridique et politique dont l’État doit assurer la stabilité, la prévisibilité et le bon fonctionnement.

• Le deuxième contresens consiste à rapprocher spontanément l’ordolibéralisme de l’École de Chicago. Si les deux courants partagent une même confiance dans les mécanismes de marché, leurs fondements intellectuels demeurent sensiblement différents. Les économistes de Chicago accordent une place prépondérante à l’efficience économique et aux résultats produits par la concurrence. Les ordolibéraux, au contraire, s’intéressent d’abord à l’organisation des marchés, à la dispersion du pouvoir économique et aux conditions institutionnelles d’une concurrence durable. À bien des égards, leur réflexion présente davantage d’affinités avec le structuralisme développé à l’Université Harvard durant les années 1940 et 1950. L’attention portée à la structure des marchés, au contrôle des concentrations et à la limitation des pouvoirs privés rapproche davantage les ordolibéraux des travaux de Joe S. Bain, Edward S. Mason ou Donald F. Turner que des analyses de George Stigler ou Robert Bork. Cette proximité intellectuelle, souvent sous-estimée, éclaire plusieurs convergences historiques entre les politiques allemande, européenne et américaine de la concurrence avant la diffusion des analyses de Chicago.

• Le troisième contresens découle directement des deux précédents : l’ordolibéralisme n’est nullement hostile à l’État. Il distingue cependant avec rigueur les interventions destinées à organiser le fonctionnement du marché de celles qui visent à s’y substituer. L’État ordolibéral n’est ni entrepreneur universel, ni simple arbitre passif. Il est le garant de l’ordre économique (Ordnungspolitik) ; il veille à la stabilité monétaire, à la protection de la propriété, au respect des contrats, à la prévention des positions dominantes et à l’application impartiale des règles de concurrence. Cette conception explique pourquoi les politiques de concurrence, les autorités administratives indépendantes et les institutions monétaires occupent une place aussi centrale dans le modèle allemand.

• Une quatrième confusion concerne l’économie sociale de marché (Soziale Marktwirtschaft). Celle-ci ne saurait être réduite à une simple politique sociale venant corriger les imperfections du marché. Elle procède d’une synthèse beaucoup plus ambitieuse entre l’ordolibéralisme, les traditions chrétiennes-démocrates, les doctrines sociales des Églises, le principe de subsidiarité, la cogestion (Mitbestimmung) et le partenariat social. L’objectif n’est pas d’opposer efficacité économique et cohésion sociale, mais de démontrer que l’une ne peut durablement prospérer sans l’autre. Si cette notion est aujourd’hui moins fréquemment invoquée dans le débat public allemand, nombre des institutions qui en sont issues continuent pourtant de structurer l’action économique de la République fédérale.

• Enfin, il serait inexact de considérer que la politique industrielle allemande serait une création récente, apparue à la faveur des crises énergétique, sanitaire ou géopolitique des années 2020. Depuis les débuts de la République fédérale, l’État fédéral, les Länder, les banques publiques, les instituts Fraunhofer, les universités, les organismes de normalisation, les chambres de commerce et les entreprises coopèrent étroitement afin de renforcer les capacités productives nationales. Cette stratégie s’est longtemps caractérisée par sa discrétion et par le refus de revendiquer l’expression même de « politique industrielle », souvent associée, en Allemagne, à une intervention trop dirigiste de l’État. Elle n’en constitue pas moins une politique industrielle de long terme, privilégiant l’innovation, la recherche appliquée, la formation professionnelle, le financement patient, le soutien au Mittelstand et l’organisation des filières industrielles.

Ces cinq précisions invitent ainsi à dépasser les oppositions souvent simplificatrices entre marché et État, libéralisme et intervention publique, concurrence et politique industrielle. Elles permettent également de mieux comprendre pourquoi l’Allemagne a pu demeurer un État stratège tout en revendiquant un héritage ordolibéral qui, contrairement à certaines idées reçues, n’a jamais impliqué le retrait de la puissance publique de la sphère économique. Les transformations intervenues depuis le début du XXIᵉ siècle ne traduisent donc pas tant l’abandon de cette tradition que sa réinterprétation progressive sous l’effet de la mondialisation, de l’intégration européenne, de la révolution numérique et du retour des impératifs de souveraineté économique. Reste à déterminer si cette réinterprétation est demeurée fidèle à l’esprit des fondateurs de l’ordolibéralisme ou si, à force d’adaptations successives, elle a fini par s’en éloigner sur plusieurs points essentiels. C’est précisément l’objet des développements qui suivent.¹⁸

2. L’évolution de la pensée ordolibérale : innovation, concurrence dynamique et politique industrielle implicite. À partir des années 1960, la pensée ordolibérale connaît une évolution profonde. Sans remettre en cause les principes fondateurs de l’École de Fribourg, plusieurs économistes estiment que la seule protection de la liberté de concurrence ne suffit plus à rendre compte des transformations du capitalisme industriel. La mondialisation des échanges, l’accélération du progrès technique, la concentration de certaines industries et l’apparition de nouveaux secteurs de haute technologie conduisent à renouveler l’analyse économique.¹⁹

Les travaux d’Erhard Kantzenbach occupent ici une place déterminante. En développant le concept d’« intensité optimale de la concurrence », il montre que la performance économique ne dépend pas uniquement du nombre d’entreprises présentes sur un marché mais également de la structure du marché et de la capacité des entreprises à maintenir une pression concurrentielle favorable à l’innovation. Cette approche, qui s’inscrit dans le courant de la workable competition et accorde une place importante à la concurrence dynamique, contribue à renouveler la politique allemande de la concurrence.²⁰ Les recherches conduites ensuite par Ingo Schmidt et les travaux juridiques d’Ernst-Joachim Mestmäcker prolongent cette évolution, chacun dans son domaine, en contestant les conceptions purement statiques de la concurrence. La concurrence ne saurait être réduite à un simple mécanisme d’efficience statique : elle constitue également un processus institutionnel, encadré par le droit, destiné à préserver la liberté économique, la capacité d’innovation et la souveraineté du consommateur.²¹

Cette évolution doctrinale mérite d’être soulignée, car elle conduit progressivement les économistes allemands à reconnaître, souvent sans employer cette expression, la légitimité de certaines politiques industrielles. Le soutien à la recherche, aux infrastructures scientifiques, à la formation professionnelle, aux instituts Fraunhofer, aux réseaux de PME innovantes (Mittelstand) ou encore aux coopérations technologiques ne sont jamais présentés comme des politiques industrielles au sens français du terme. Ils n’en constituent pas moins des instruments destinés à renforcer durablement les capacités productives nationales.²²

3. Une doctrine en mutation à la veille du XXIᵉ siècle

À la fin des années 1990, plusieurs évolutions apparaissent simultanément. La réunification allemande, l’approfondissement du marché intérieur européen, l’Union économique et monétaire, la mondialisation des chaînes de valeur ainsi que l’essor des technologies numériques conduisent progressivement les responsables politiques à privilégier une approche davantage institutionnelle, juridique et européenne de la politique économique. Cette évolution avait déjà été perceptible dans les années 1990 et avait conduit certains observateurs à s’interroger sur le renouvellement de la pensée ordolibérale.²³ Rétrospectivement, cette période apparaît comme un moment charnière. Les grands théoriciens qui avaient profondément marqué les décennies précédentes disparaissent progressivement de la scène intellectuelle, tandis qu’une nouvelle génération de responsables administratifs et politiques se montre souvent moins familière des fondements doctrinaux de l’ordolibéralisme. Les principes demeurent largement affirmés dans les discours ; leur compréhension devient cependant plus diffuse et leur mise en œuvre plus pragmatique.²⁴

Ce décalage entre la permanence des références et l’évolution des pratiques constitue sans doute l’une des clés de lecture des politiques allemandes depuis 2001. Il explique que l’Allemagne ait pu conserver une forte culture de stabilité et de concurrence tout en développant, parfois discrètement, des instruments de politique industrielle, de soutien technologique ou de souveraineté économique qui auraient probablement été jugés compatibles avec l’esprit des fondateurs de l’École de Fribourg. C’est précisément cette évolution qu’il convient désormais d’examiner à travers le développement du concept de l’économie sociale de marché.²⁵

C. L’économie sociale de marché : la traduction politique de l’ordolibéralisme

L’ordolibéralisme fournit une partie essentielle de l’armature intellectuelle du modèle économique allemand, mais il n’en constitue pas à lui seul la traduction politique. Celle-ci s’opère, dès la fondation de la République fédérale, à travers l’économie sociale de marché (Soziale Marktwirtschaft), qui associe aux principes de concurrence et d’ordre économique des références issues de la démocratie chrétienne, de la doctrine sociale chrétienne et de la tradition allemande du partenariat entre les forces économiques et sociales. Il ne s’agit donc pas seulement de transposer une doctrine économique dans l’action gouvernementale : la Soziale Marktwirtschaft est aussi une construction politique et sociale destinée à donner une légitimité démocratique à l’économie de marché.²⁶

1. Erhard, Adenauer et la conversion économique de la démocratie chrétienne

Ludwig Erhard occupe une place singulière dans cette histoire. Il n’est ni le fondateur de l’ordolibéralisme ni un simple exécutant de la pensée de l’École de Fribourg. Son originalité tient précisément à sa capacité à transformer des principes d’ordre économique en un programme politique susceptible de recueillir l’adhésion d’une société profondément marquée par les expériences de la crise, de la guerre, de l’économie administrée et de la dictature. La réforme monétaire de 1948, la suppression progressive des restrictions quantitatives et la libération des prix donnent à cette conception une traduction concrète avant même la création de la République fédérale.²⁷

Erhard comprend également que la liberté économique ne peut être politiquement durable que si elle produit des résultats perceptibles par la majorité de la population. C’est le sens du célèbre programme Wohlstand für alle (« La prospérité pour tous »), publié en 1957. La prospérité n’est pas conçue comme la conséquence fortuite du marché, mais comme le résultat attendu d’un système dans lequel la concurrence empêche les concentrations de pouvoir économique et permet aux gains de productivité de se diffuser largement dans la société. Erhard résume lui-même cette logique en faisant du « Wohlstand durch Wettbewerb » le moyen d’atteindre le « Wohlstand für alle ».²⁸

Konrad Adenauer joue cependant un rôle au moins aussi important sur le plan politique. Contrairement à une représentation rétrospective qui ferait d’Erhard le seul « père » de l’économie sociale de marché, l’adoption de cette orientation par la CDU résulte d’une décision politique. La jeune Union demeure initialement traversée par plusieurs traditions : le catholicisme social, le protestantisme, le christianisme social, le conservatisme rhénan et des courants encore favorables à certaines formes de propriété collective ou de planification. Le programme d’Ahlen de 1947 témoignait encore de cette hésitation.²⁹

La rupture intervient progressivement entre 1948 et 1949. Adenauer comprend que la politique économique proposée par Erhard peut devenir l’un des principaux éléments de différenciation de la CDU face au SPD et à la planification socialiste de la zone soviétique (l’Allemagne de l’Est, soit la RDA ou « DDR »). Les Düsseldorfer Leitsätze du 15 juillet 1949 consacrent cette évolution. La CDU y affirme simultanément la concurrence fondée sur la performance, le contrôle des monopoles, la propriété privée, la liberté professionnelle et commerciale, mais aussi la nécessité d’une politique économique globale, d’une politique sociale et d’une participation active des entrepreneurs, des salariés et des consommateurs.³⁰

L’économie sociale de marché apparaît ainsi dès l’origine comme un compromis politique beaucoup plus large que la seule défense du marché. Elle cherche à réconcilier liberté économique et cohésion sociale, propriété privée et responsabilité collective, concurrence et protection contre les abus de puissance économique. Cette combinaison explique en partie sa capacité à devenir le langage économique commun d’une large partie de la République fédérale.

1. CDU, CSU et doctrine sociale chrétienne : la dimension éthique de l’ordre économique

Cette synthèse ne peut être comprise sans prendre en considération les fondements éthiques de la démocratie chrétienne allemande. La CDU et la CSU ne sont pas des partis libéraux au sens classique. Leur conception de l’économie est nourrie par une tradition chrétienne qui place la personne humaine, la responsabilité, la solidarité et la subsidiarité au cœur de l’organisation sociale. La Soziale Marktwirtschaft se distingue ainsi du libéralisme économique classique par l’idée que la liberté économique n’est légitime et durable que si elle s’inscrit dans un ordre social plus large.³¹

Le principe de subsidiarité joue ici un rôle particulier. Issu de la doctrine sociale catholique, notamment de l’encyclique Quadragesimo anno de 1931, il repose sur l’idée que les fonctions sociales doivent, autant que possible, être assumées par l’échelon le plus proche des individus et des communautés concernées, l’intervention d’un niveau supérieur n’étant légitime que lorsque l’échelon inférieur ne peut remplir convenablement sa fonction. Transposé à l’économie, ce principe conduit à se méfier à la fois de l’étatisation excessive et de la concentration privée du pouvoir.³²

La subsidiarité ne signifie donc pas l’effacement de l’État. Elle implique au contraire une conception particulière de son rôle : l’État doit créer et garantir les conditions de l’autonomie des personnes, des familles, des entreprises, des associations et des corps intermédiaires. Cette conception rejoint sur plusieurs points l’ordolibéralisme, qui assigne lui aussi à l’État une fonction d’établissement et de garantie de l’ordre économique. Mais les deux traditions ne se confondent pas. L’ordolibéralisme raisonne d’abord en termes d’ordre concurrentiel et de constitution économique ; la doctrine sociale chrétienne introduit une dimension anthropologique et éthique plus explicite.³³

Cette différence est importante. La Soziale Marktwirtschaft ne repose pas sur l’idée que le marché serait capable, à lui seul, de produire une société juste. Elle suppose que les acteurs économiques demeurent responsables de leurs décisions et que la société dispose d’institutions permettant d’articuler liberté, responsabilité et solidarité. Le marché est donc un moyen d’organiser efficacement l’activité économique ; il n’est pas une fin en soi.

1. Partenariat social, cogestion et responsabilité économique

Cette conception trouve une traduction particulièrement originale dans les relations entre employeurs et salariés. Le modèle allemand ne repose ni sur une opposition permanente entre capital et travail ni sur une intégration complète des relations professionnelles dans l’appareil de l’État. Il privilégie progressivement un système de Sozialpartnerschaft, dans lequel syndicats et organisations patronales disposent d’une autonomie importante pour négocier les conditions de travail, les salaires et les règles de la vie professionnelle.³⁴

La cogestion (Mitbestimmung) constitue l’une des expressions institutionnelles les plus significatives de cette conception. La loi du 21 mai 1951 instaure la cogestion paritaire dans les entreprises de l’industrie minière et sidérurgique, secteurs particulièrement sensibles dans l’Allemagne de l’après-guerre. Le dispositif prévoit notamment une représentation des salariés au conseil de surveillance ainsi que la présence d’un directeur du travail. Il ne s’agit pas seulement d’une concession sociale destinée à pacifier les relations professionnelles : la cogestion participe d’une conception du capitalisme dans laquelle le pouvoir économique doit être institutionnellement encadré et où les travailleurs sont reconnus comme des parties prenantes de l’entreprise.³⁵

La loi sur l’organisation interne des entreprises (Betriebsverfassungsgesetz) de 1952 élargit ensuite les mécanismes de représentation des salariés au niveau de l’établissement. La grande loi de 1976 sur la cogestion des salariés dans les entreprises constitue une nouvelle étape en étendant la représentation paritaire à de nombreuses grandes entreprises. L’ensemble forme progressivement un système original, distinct aussi bien du capitalisme libéral anglo-saxon que du modèle de propriété et de direction administrées par l’État.³⁶

Le partenariat social et la cogestion révèlent ainsi une dimension souvent négligée de l’économie sociale de marché. Celle-ci ne cherche pas uniquement à organiser les rapports entre l’État et le marché ; elle entend également structurer les rapports entre les acteurs économiques eux-mêmes. La responsabilité économique ne repose donc pas exclusivement sur l’individu entrepreneur ou sur l’action publique. Elle est distribuée entre plusieurs institutions : entreprises, salariés, syndicats, organisations patronales, collectivités et État.

C’est cette architecture qui permet de comprendre pourquoi l’économie sociale de marché a pu être simultanément favorable à la concurrence et compatible avec un haut degré de protection sociale. La solidarité n’est pas pensée comme le substitut de la performance économique, mais comme l’une de ses conditions politiques et sociales de légitimité. La stabilité du système repose ainsi sur une forme de réciprocité : l’économie de marché garantit la création de richesse et les possibilités d’initiative ; les institutions sociales contribuent à en assurer l’acceptabilité et la cohésion.

1. Pourquoi la référence à la Soziale Marktwirtschaft s’est-elle progressivement effacée après 2000 ?

La question est importante pour comprendre la rupture, ou du moins le déplacement, qui intervient après 2000. L’économie sociale de marché n’a pas disparu des textes fondamentaux allemands. Elle demeure officiellement le cadre de référence de l’économie et de la politique sociale de la République fédérale. Mais elle cesse progressivement d’être le langage politique dominant permettant d’articuler l’ensemble des dimensions du modèle allemand.

Plusieurs facteurs peuvent expliquer cette évolution. La mondialisation modifie d’abord profondément l’environnement dans lequel avait été conçue la Soziale Marktwirtschaft. L’économie allemande devient de plus en plus dépendante des marchés mondiaux, des chaînes de valeur internationales et des débouchés extérieurs. La politique économique se trouve alors confrontée à des contraintes qui dépassent largement le cadre national dans lequel Erhard et Adenauer avaient construit leur compromis.³⁷

L’approfondissement de l’intégration européenne produit un déplacement comparable. Une partie croissante des règles qui encadrent la concurrence, les aides publiques, les marchés financiers et les échanges relève désormais du droit européen. Parallèlement, l’Union économique et monétaire introduit une nouvelle hiérarchie des priorités, dans laquelle la stabilité des finances publiques, la discipline monétaire et la coordination européenne prennent une place croissante. La financiarisation de l’économie, la transformation des grandes entreprises allemandes, l’évolution du capitalisme actionnarial et la montée en puissance des investisseurs institutionnels modifient également les équilibres sur lesquels reposait le capitalisme rhénan. La relation traditionnelle entre entreprise, banque, salariés et territoires devient progressivement moins stable. Le modèle n’est pas aboli, mais certaines de ses institutions perdent une partie de leur centralité.

Enfin, la disparition progressive de la génération fondatrice joue un rôle intellectuel et politique. Adenauer, Erhard et les principaux responsables qui avaient construit la République fédérale avaient vécu directement les expériences de la crise de 1929, du nazisme, de la guerre et de l’économie administrée. Les générations suivantes héritent des institutions sans avoir nécessairement la même conscience de leur genèse doctrinale. L’économie sociale de marché devient alors moins une doctrine explicitement discutée qu’un cadre institutionnel largement présupposé. Ce phénomène ne signifie pas que les principes ont disparu. Il suggère plutôt un déplacement du rapport entre doctrine et institutions. Les références à la concurrence, à la stabilité monétaire, à la responsabilité individuelle ou au partenariat social demeurent, mécaniquement plus que dynamiquement ; mais elles sont de plus en plus dissociées de la construction intellectuelle qui leur avait donné leur cohérence initiale.

Le retour, au cours des années 2010 et surtout depuis le début des années 2020, des préoccupations relatives à la souveraineté économique, à la sécurité des approvisionnements, à la politique industrielle et à la concurrence internationale avec la Chine et les États-Unis contribue à remettre en question cette évolution. L’État allemand recommence à intervenir plus directement dans certains secteurs stratégiques, tout en continuant de se réclamer de l’économie sociale de marché. Ce paradoxe est essentiel : loin de disparaître, l’héritage ordolibéral et social-économique semble désormais devoir être réinterprété dans un environnement radicalement différent de celui de 1949.

La question n’est donc plus seulement de savoir si l’Allemagne demeure fidèle à l’économie sociale de marché. Elle est de déterminer ce qui, dans ce modèle, relève de la doctrine, ce qui relève des institutions et ce qui dépend des élites chargées de les faire vivre. Cette distinction permettra de comprendre pourquoi des institutions peuvent survivre à l’affaiblissement de la pensée qui les avait inspirées — et pourquoi leur fonctionnement peut progressivement changer de sens. En résumé, l’ordolibéralisme est la matrice intellectuelle de l’ordre concurrentiel ; la Soziale Marktwirtschaft est sa traduction politique élargie ; et le Rheinischer Kapitalismus désigne plutôt l’ensemble institutionnel qui s’est constitué autour de cette synthèse, notamment avec le partenariat social, les banques, la cogestion et le rôle des organisations professionnelles.

II. L’Allemagne depuis 2001 : permanence des institutions, transformation du modèle

Au début du XXIe siècle, l’Allemagne semble avoir trouvé dans l’ordolibéralisme et l’économie sociale de marché une formule suffisamment éprouvée pour ne plus avoir besoin d’être véritablement discutée. Le succès économique des années 1950 et 1960, puis la réunification et l’intégration européenne, avaient progressivement transformé une doctrine de reconstruction en une sorte de culture économique nationale. La stabilité monétaire, la concurrence, la responsabilité individuelle, la négociation collective et la puissance exportatrice paraissaient former un ensemble cohérent dont la solidité dispensait désormais d’en interroger les fondements. Pourtant, c’est précisément au moment où cette confiance atteint son apogée que les conditions de fonctionnement du modèle commencent à se modifier en profondeur.

L’année 2001 constitue à cet égard un point de départ particulièrement éclairant. L’entrée de la Chine à l’Organisation mondiale du commerce ouvre une nouvelle phase de la mondialisation industrielle ; l’euro transforme les conditions monétaires et commerciales de l’économie allemande ; l’élargissement de l’Union européenne vers l’Europe centrale et orientale redessine les chaînes de valeur du continent. Dans le même temps, la révolution numérique, la financiarisation croissante de l’économie et l’intensification de la concurrence internationale déplacent progressivement les frontières traditionnelles entre politique industrielle, politique commerciale et politique de la concurrence.³⁸ L’Allemagne va tirer un avantage considérable de certaines de ces transformations, mais elle va aussi devenir plus dépendante d’un environnement extérieur dont elle ne maîtrise qu’imparfaitement les évolutions.

C’est dans ce contexte qu’intervient la transformation engagée par les réformes de Gerhard Schröder. L’Agenda 2010 et les réformes du marché du travail ne constituent pas un simple épisode de politique conjoncturelle. Ils traduisent une inflexion profonde dans la manière de concevoir les conditions de la compétitivité allemande : davantage de flexibilité, modération salariale, réduction de certains mécanismes de protection et recherche d’une meilleure insertion dans la concurrence internationale.³⁹ Le paradoxe est remarquable. Alors que le discours politique continue de se réclamer de l’économie sociale de marché, certaines de ses pratiques s’éloignent de la représentation harmonieuse d’un ordre économique conciliant spontanément concurrence, prospérité et cohésion sociale. L’Allemagne devient plus compétitive, mais aussi plus dépendante de ses performances extérieures et plus exposée aux déséquilibres internes de son modèle.

La décennie suivante semble pourtant confirmer son succès. L’Allemagne apparaît comme le principal bénéficiaire de l’euro, comme la grande puissance industrielle de l’Union européenne et comme l’un des rares pays occidentaux à avoir conservé une base manufacturière particulièrement robuste. Son Mittelstand, ses grandes entreprises industrielles, son système de formation professionnelle et sa capacité à combiner spécialisation technologique et conquête des marchés mondiaux donnent alors l’image d’une continuité presque parfaite avec les principes hérités de l’après-guerre. Mais cette réussite repose de plus en plus sur des conditions qui ne relèvent plus directement de l’ordolibéralisme : une demande mondiale dynamique, une énergie abondante et relativement bon marché, l’ouverture commerciale de la Chine et l’organisation internationale des chaînes de production.⁴⁰ Le modèle allemand demeure donc institutionnellement stable au moment même où ses ressorts économiques se transforment.

La crise financière de 2008, puis celle de la zone euro, rendent cette tension plus visible. La conception allemande de la stabilité budgétaire et monétaire s’impose avec une vigueur renouvelée dans la gestion européenne des crises, tandis que la politique économique nationale demeure largement attachée à la maîtrise des dépenses publiques, à la compétitivité et à la discipline salariale. Mais l’Europe elle-même commence à soulever une question que les fondateurs de l’économie sociale de marché ne pouvaient évidemment pas connaître dans ces termes : jusqu’où une doctrine nationale de l’ordre économique peut-elle être transposée à une économie intégrée dont les mécanismes monétaires, budgétaires, industriels et commerciaux sont désormais largement européens ?⁴¹

À partir de 2011-2012, puis plus nettement encore après 2014, une autre fragilité apparaît. La stratégie énergétique allemande, notamment après la décision d’accélérer la sortie du nucléaire, accroît progressivement la dépendance à l’égard des importations d’énergie. Dans le même temps, la spécialisation industrielle dans l’automobile, la mécanique, la chimie et les biens d’équipement renforce l’exposition de l’économie allemande aux marchés mondiaux. La relation avec la Chine devient ainsi à la fois un formidable facteur de croissance et une source croissante de vulnérabilité.⁴² L’ordolibéralisme avait pensé l’ordre économique dans le cadre d’un État capable d’établir les règles du jeu et de garantir les conditions de la concurrence ; l’Allemagne du XXIe siècle doit désormais affronter des rapports de force industriels, technologiques, énergétiques et géopolitiques sur lesquels la seule politique de concurrence ne suffit plus à agir.

La rupture provoquée par la pandémie, puis surtout par la guerre en Ukraine en 2022, accélère brutalement cette prise de conscience. L’Allemagne découvre brutalement que la rationalité économique ne peut être dissociée durablement de la sécurité énergétique, de la souveraineté technologique et de la puissance industrielle. La dépendance au gaz russe, la vulnérabilité de certaines chaînes d’approvisionnement et le retard pris dans plusieurs technologies stratégiques conduisent à réhabiliter des instruments que la culture économique allemande avait longtemps regardés avec méfiance : soutien public aux investissements, subventions ciblées, politique industrielle, sécurisation des approvisionnements, coopération européenne et intervention accrue de l’État.⁴³ Le Zeitenwende ne constitue donc pas seulement une inflexion de la politique étrangère et militaire ; il ouvre également une période de réexamen du modèle économique allemand.

Cette évolution ne signifie cependant ni la disparition de l’ordolibéralisme ni son remplacement pur et simple par une politique industrielle dirigiste. Elle révèle plutôt un déplacement du centre de gravité. La concurrence demeure un principe fondamental, mais elle doit désormais composer avec la résilience, la sécurité économique et la maîtrise des dépendances stratégiques. La stabilité budgétaire reste une référence majeure, mais elle entre en tension avec les besoins considérables d’investissement dans les infrastructures, la défense, l’énergie et la transition numérique. La Soziale Marktwirtschaft continue d’être invoquée, mais son contenu politique se trouve confronté à des arbitrages nouveaux entre efficacité économique, protection sociale, compétitivité internationale et souveraineté.⁴⁴

C’est également dans cet espace de transformation qu’il faudra situer la montée de l’Alternative für Deutschland (AfD). Sans réduire son projet économique à un simple retour à l’ordolibéralisme, il conviendra d’examiner ce qui, dans sa pensée économique, prolonge certaines références à la stabilité monétaire, à la responsabilité budgétaire et à la limitation de l’intervention publique, et ce qui, au contraire, rompt avec l’univers intellectuel de l’économie sociale de marché. Les textes programmatiques de l’AfD revendiquent explicitement la propriété privée, la liberté contractuelle, la responsabilité individuelle et une économie fondée sur la concurrence, tout en les associant à une critique radicale de l’intégration européenne et à une conception souverainiste de la politique économique.⁴⁵ Son rapport à l’ordolibéralisme apparaît ainsi moins comme une filiation directe que comme un révélateur des tensions nouvelles qui traversent la pensée économique allemande.

L’évolution allemande depuis 2001 apparaît dès lors moins comme l’abandon d’un modèle que comme sa progressive reconfiguration. Les institutions héritées de l’après-guerre ont conservé une remarquable capacité de résistance, tandis que les comportements économiques, les priorités politiques et les rapports de puissance qui les entourent ont profondément changé. C’est cette dissociation progressive entre les principes affichés, les institutions conservées et les politiques effectivement conduites qu’il faut maintenant examiner. Elle permet de comprendre pourquoi l’Allemagne a pu rester longtemps présentée comme le dernier grand pays ordolibéral alors même que les fondements économiques et géopolitiques de sa réussite s’éloignaient progressivement de ceux qui avaient présidé à la construction de son modèle.

A. 2001-2010 : côté jardin, le triomphe apparent du modèle allemand

Entre 2001 et 2010, l’Allemagne connaît ainsi un retournement spectaculaire : les conditions nouvelles de la mondialisation, loin de fragiliser d’emblée son modèle industriel, vont d’abord en amplifier les performances, tout en faisant apparaître les premières dépendances qui en modifieront progressivement la nature.

1. L’ouverture européenne et mondiale, nouvelle chance de l’industrie allemande

Au tournant du siècle, l’Allemagne paraît sortir d’une longue période de doute. La réunification avait laissé derrière elle un coût économique et budgétaire considérable, la croissance demeurait médiocre et le chômage élevé. Le pays que certains observateurs avaient commencé à qualifier de « malade de l’Europe » semblait avoir perdu une partie des avantages qui avaient fait sa puissance industrielle. Pourtant, moins d’une décennie plus tard, le même pays apparaîtra comme le modèle de référence de l’économie européenne. Ce retournement ne relève pas d’un simple redressement conjoncturel. Il résulte d’une transformation profonde du mode d’insertion de l’économie allemande dans l’Europe et dans la mondialisation.⁴⁶

L’année 2001 constitue, à cet égard, un véritable changement d’époque. L’entrée de la Chine dans l’Organisation mondiale du commerce accélère l’intégration des marchés mondiaux et ouvre des perspectives considérables aux entreprises allemandes fortement spécialisées dans les biens d’équipement, l’automobile, la chimie, la mécanique et les technologies industrielles. Dans le même temps, l’élargissement progressif de l’Union européenne vers l’Europe centrale et orientale offre aux entreprises allemandes un espace de production et de sous-traitance géographiquement proche, doté d’une main-d’œuvre qualifiée et dont les coûts demeurent sensiblement inférieurs à ceux de l’Allemagne occidentale. La mondialisation ne signifie donc pas pour l’industrie allemande la disparition de la production nationale : elle permet au contraire une nouvelle division internationale du travail dans laquelle l’Allemagne conserve les activités à forte valeur ajoutée tout en intégrant à ses chaînes de production les économies d’Europe centrale.⁴⁷ Le processus a été considérablement plus rapide et ample que les délocalisations françaises équivalentes en Europe Centrale ou dans le Maghreb.

Cette évolution est essentielle pour comprendre la singularité de la décennie. L’industrie allemande ne se contente plus d’exporter des produits finis ; elle organise des réseaux de production transfrontaliers dans lesquels les fournisseurs allemands et centre-européens sont de plus en plus étroitement imbriqués. La République Tchèque, la Pologne, la Hongrie, la Slovaquie et, plus largement, les économies de l’ancien espace communiste deviennent ainsi des composantes de « l’atelier allemand ». Le développement de ces chaînes de valeur régionales permet aux entreprises allemandes de combiner proximité géographique, spécialisation industrielle, qualification de la main-d’œuvre et différenciation des coûts, nettement plus faibles en Europe Centrale et Orientale.⁴⁸ La compétitivité allemande se construit dès lors autant en Allemagne qu’autour de l’Allemagne.

L’euro vient renforcer cette dynamique. La disparition du risque de change à l’intérieur de la zone monétaire à partir de 2001 facilite les échanges et les investissements, tandis que la monnaie unique prive les partenaires européens de la possibilité de procéder à des ajustements nominaux de leur taux de change vis-à-vis de l’Allemagne. Dans une économie où les coûts salariaux progressent plus modérément que dans plusieurs autres pays européens (voire beaucoup plus modérément par rapport à la France, dont le gouvernement socialiste choisit la période pour mettre en œuvre la réforme des 35 heures payées 40 !) et où la productivité industrielle demeure élevée, cette configuration contribue à améliorer la position relative des entreprises allemandes.⁴⁹ Il serait toutefois excessif de réduire la réussite allemande à l’effet mécanique de l’euro. Celui-ci constitue moins une cause unique qu’un environnement particulièrement favorable à une stratégie industrielle allemande déjà structurée autour de l’exportation et de la spécialisation dans les biens manufacturés.

2. Schröder, la compétitivité et la nouvelle économie exportatrice

C’est ici que se situe l’un des traits les plus caractéristiques de l’évolution allemande : le déplacement du centre de gravité de la croissance vers la demande extérieure. Entre 2000 et 2010, la contribution des exportations à l’activité économique allemande augmente fortement, tandis que la consommation intérieure demeure relativement contenue. L’industrie, les entreprises du Mittelstand et les grands groupes mondiaux trouvent dans cette configuration les conditions d’une expansion remarquable. Au début des années 2000, la modération salariale et les réformes du marché du travail allemand renforcent encore cet avantage-coût. L’Allemagne ne devient donc pas seulement plus productive ; elle devient particulièrement compétitive dans les secteurs exposés à la concurrence internationale.⁵⁰

Les réformes engagées par Gerhard Schröder jouent ici un rôle important, mais leur signification mérite d’être précisément appréciée. L’Agenda 2010, les lois Hartz et la réforme de l’indemnisation du chômage ne constituent pas une politique industrielle au sens classique. Elles cherchent d’abord à accroître l’emploi, à réduire certaines rigidités du marché du travail et à restaurer la compétitivité-coût. Leur effet sur le modèle industriel allemand est néanmoins considérable : elles contribuent à contenir les coûts unitaires et favorisent une réorientation de l’économie vers les secteurs exportateurs.⁵¹ La réussite allemande des années 2000 repose ainsi sur une articulation originale entre une base industrielle ancienne, des institutions de formation et de négociation collectives héritées de l’après-guerre, une nouvelle organisation européenne de la production et une politique de l’offre plus exigeante.

Il serait pourtant trompeur de voir dans cette évolution la simple résurrection de l’ordolibéralisme classique. Les institutions demeurent largement en place, mais leur environnement économique a changé. Le principe de concurrence reste central, la stabilité monétaire conserve une valeur presque constitutionnelle et l’État continue de privilégier la définition des règles plutôt que la direction quotidienne de l’activité productive. Mais la politique économique allemande s’appuie désormais sur une économie profondément mondialisée, sur des chaînes de valeur internationales et sur des stratégies d’entreprises multinationales qui excèdent largement le cadre intellectuel dans lequel Eucken ou Röpke avaient pensé l’ordre économique.⁵²

La contradiction devient plus nette encore si l’on considère la relation entre l’Allemagne et ses partenaires européens. Le succès du modèle allemand contribue à la constitution d’importants excédents courants, tandis que plusieurs économies de la zone euro accumulent simultanément des déficits extérieurs. La monnaie unique, conçue dans une logique de stabilité et de convergence, fonctionne ainsi dans un environnement où les spécialisations productives et les performances de compétitivité divergent fortement. L’Allemagne peut alors apparaître comme la principale bénéficiaire de l’intégration européenne, sans que cette situation résulte nécessairement d’une stratégie délibérée de domination économique jusque-là.⁵³

1. Une réussite déjà porteuse de dépendances. Le phénomène est particulièrement visible après 2005. La demande mondiale augmente rapidement, les économies émergentes connaissent une expansion spectaculaire et la Chine devient un marché majeur pour les produits industriels allemands. Les entreprises allemandes bénéficient de leur positionnement sur les segments technologiques et industriels où la demande mondiale progresse le plus rapidement. Entre 2000 et 2018, la valeur ajoutée chinoise incorporée aux exportations allemandes est ainsi multipliée par près de dix, passant de 7,8 à 77,7 milliards de dollar, à la veille de l’attaque russe de l’Ukraine ; la Chine devient progressivement le principal apporteur individuel de valeur ajoutée étrangère incorporée dans les exportations allemandes. Ce chiffre révèle déjà le paradoxe qui se développera dans les années suivantes : la mondialisation accroît simultanément la puissance industrielle allemande et sa dépendance à l’égard de chaînes de valeur qu’elle ne contrôle pas entièrement.

Le succès est alors tel que le modèle allemand semble avoir résolu une équation que les autres grandes économies européennes peinent à maîtriser : comme Taïwan, le Japon et la Corée du sud, l’Allemagne va conserver une puissante base industrielle tout en participant pleinement à la mondialisation, maintenir un haut niveau de qualification et de spécialisation technologique tout en comprimant les coûts, préserver une forte protection sociale tout en réformant le marché du travail, et enfin associer discipline budgétaire et puissance exportatrice. La formule paraît d’autant plus convaincante que la crise financière de 2008 frappe plus durement plusieurs économies européennes que l’Allemagne. Celle-ci sort relativement vite de la récession et son marché du travail résiste mieux que prévu.⁵⁵

Mais c’est précisément à ce moment que commence à se former le malentendu sur lequel reposera une partie du récit ultérieur du « modèle allemand ». On attribue volontiers à la solidité des institutions ordolibérales ce qui tient aussi à une configuration internationale exceptionnellement favorable : forte demande mondiale, ouverture commerciale, énergie relativement abondante et peu coûteuse, montée en puissance de la Chine, intégration des économies d’Europe centrale et orientale et stabilité du marché européen. Le succès est réel, mais ses conditions sont contingentes.⁵⁶

L’Allemagne des années 2000 n’abandonne donc pas l’ordolibéralisme ; elle l’inscrit dans une configuration nouvelle où la compétitivité des entreprises dépend de plus en plus de facteurs extérieurs à l’espace national. La permanence des institutions donne l’impression d’une remarquable continuité, alors que le contenu économique du modèle se transforme. Le Wettbewerbsordnung demeure comme principe de référence ; mais la compétitivité allemande repose désormais sur l’intégration de chaînes de valeur européennes et mondiales, sur une stratégie d’exportation particulièrement poussée et sur des choix d’entreprises dont les horizons sont devenus mondiaux.

Cette distinction entre la permanence des règles et la transformation de leurs conditions d’application est essentielle pour comprendre la suite. Le « modèle allemand » qui triomphe vers 2010 est à la fois l’héritier direct de l’économie sociale de marché et le produit d’une mondialisation qu’aucun des fondateurs de l’ordolibéralisme n’avait pu anticiper. Son succès va progressivement créer ses propres dépendances. C’est lorsque l’environnement international cessera de lui être aussi favorable que les fragilités longtemps masquées par la performance exportatrice deviendront visibles.

B. 2002-2010 : côté cour, les réformes Schröder et la transformation du compromis social

Les réformes engagées sous Gerhard Schröder constituent le second mouvement de la transformation du modèle allemand : elles restaurent une compétitivité menacée et contribuent à faire reculer durablement le chômage, mais au prix d’une modification profonde des équilibres sociaux sur lesquels reposait traditionnellement l’économie sociale de marché.

1. De « l’homme malade de l’Europe » à la réforme du marché du travail

Au début des années 2000, le diagnostic dominant en Allemagne est celui d’une économie dont les institutions, longtemps considérées comme un facteur de stabilité, sont désormais perçues comme une source de rigidité. La croissance est faible, le chômage demeure élevé et les coûts liés à la protection sociale pèsent sur l’emploi. L’Allemagne connaît alors une situation paradoxale : elle conserve une industrie puissante, une main-d’œuvre qualifiée et des entreprises internationalement compétitives, mais elle peine à transformer ces atouts en créations d’emplois suffisantes. Le problème n’est donc plus celui de la disparition de la capacité productive, mais celui de son articulation avec le marché du travail et avec le financement du modèle social.⁵⁷

C’est dans ce contexte que le gouvernement de Gerhard Schröder engage, à partir de 2002, une série de réformes qui culminent avec l’Agenda 2010. La commission présidée par Peter Hartz propose une profonde réorganisation des institutions de l’emploi, dont les différentes lois adoptées entre 2003 et 2005 modifient à la fois les mécanismes d’indemnisation du chômage, les politiques d’activation et certaines formes d’emploi. La philosophie générale est claire : rendre le retour à l’emploi plus rapide, réduire la durée et parfois le niveau des prestations, renforcer les incitations à reprendre un emploi et rapprocher davantage les politiques sociales du fonctionnement du marché du travail.⁵⁸

La réforme de l’Arbeitslosenhilfe et du Sozialhilfe, remplacées par l’Arbeitslosengeld II, constitue à cet égard un tournant. La distinction traditionnelle entre assurance chômage et assistance sociale est en partie supprimée au profit d’un dispositif davantage centré sur la capacité du bénéficiaire à retrouver un emploi. Le principe d’activation prend une place nouvelle dans la politique sociale allemande : les prestations ne sont plus seulement conçues comme une protection contre le risque du chômage, mais comme un instrument destiné à favoriser la réinsertion professionnelle.⁵⁹ Ces principes mériteraient grandement d’être considérés dans la France de 2027.

Cette orientation n’est pas étrangère à certaines conceptions de l’ordre économique développées dans la tradition ordolibérale. Elle repose sur l’idée que la protection sociale doit préserver la dignité et la sécurité des individus sans supprimer les incitations à l’activité, et que les institutions doivent permettre au marché du travail de fonctionner sans que les mécanismes d’assistance deviennent eux-mêmes un obstacle durable au retour à l’emploi. Mais les réformes Schröder introduisent une inflexion importante : le principe de responsabilité individuelle, déjà présent dans l’économie sociale de marché, acquiert une dimension beaucoup plus contraignante.⁶⁰

Il faut toutefois éviter de faire des réformes Hartz l’unique explication du redressement allemand. Leur mise en œuvre coïncide avec une conjoncture internationale exceptionnellement favorable aux exportations allemandes, avec l’intégration accélérée des économies d’Europe centrale et orientale dans les chaînes de valeur industrielles et avec l’expansion spectaculaire de la demande mondiale. Les effets des réformes sont donc réels, mais ils se combinent avec des facteurs extérieurs et avec des transformations engagées depuis plusieurs années dans les entreprises et dans les relations professionnelles.⁶¹

Le résultat sur le marché du travail est néanmoins remarquable. Après avoir dépassé cinq millions au début de la décennie, le nombre de chômeurs diminue fortement avant même la crise de 2008. Le taux de chômage structurel recule lui aussi, tandis que l’emploi augmente. Les travaux de l’OCDE soulignent que les réformes engagées à partir de 2002 ont amélioré les incitations au travail et le rapprochement entre offre et demande d’emploi, contribuant à la baisse progressive du chômage structurel.⁶² La crise financière de 2008-2009 fournira même une démonstration supplémentaire de la capacité d’adaptation acquise par le marché du travail allemand.

Mais cette réussite comporte une dimension moins visible. Le nouvel équilibre ne repose pas uniquement sur une meilleure efficacité du marché du travail ; il s’accompagne d’une diversification croissante des statuts d’emploi et d’un développement du secteur à bas salaires. Les Minijobs, les emplois à temps partiel et certaines formes d’emploi temporaire prennent une place plus importante dans une économie où l’objectif de retour rapide à l’activité tend parfois à primer sur la stabilité de l’emploi.⁶³

La réforme ne détruit donc pas le compromis social allemand ; elle le déplace. Le système conserve ses institutions fondamentales de négociation collective, de représentation des salariés et de codétermination, mais une partie croissante de la population active se trouve moins directement protégée par les mécanismes traditionnels du modèle. C’est cette évolution, plus que les seules mesures de l’Agenda 2010, qui va progressivement modifier la physionomie sociale de l’économie allemande.

2. Modération salariale et nouvelle configuration des relations sociales

La transformation est particulièrement nette dans le domaine salarial. La modération des rémunérations allemandes ne résulte pas exclusivement d’une décision gouvernementale. Elle est le produit d’un ensemble de choix opérés par les entreprises et les partenaires sociaux, dans un contexte de forte pression concurrentielle et de restructuration industrielle. Les négociations collectives s’éloignent progressivement du modèle très centralisé des décennies antérieures et accordent davantage de place aux accords d’entreprise et aux clauses permettant de déroger, dans certaines circonstances, aux standards sectoriels.⁶⁴

Cette évolution possède une logique proprement allemande. Les syndicats et les organisations patronales ne renoncent pas au principe de la négociation collective ; ils l’adaptent à la nécessité de préserver l’emploi et la compétitivité des entreprises. La modération salariale peut ainsi être négociée en contrepartie d’engagements sur l’emploi, d’une réduction du temps de travail ou de garanties concernant l’avenir d’un établissement. Le compromis social ne disparaît donc pas : il devient plus décentralisé, plus pragmatique et davantage subordonné aux contraintes de compétitivité des entreprises.⁶⁵

Cette évolution contribue puissamment à la compétitivité allemande. Les coûts salariaux unitaires progressent moins rapidement que dans plusieurs autres pays européens et, dans certains secteurs, diminuent en termes relatifs. Pour les entreprises industrielles tournées vers l’exportation, cet avantage est considérable. La combinaison d’une main-d’œuvre qualifiée, d’une spécialisation industrielle poussée, d’une organisation productive efficace et d’une progression salariale contenue permet à l’Allemagne de renforcer ses positions sur les marchés mondiaux.⁶⁶

Mais la modération salariale a aussi une contrepartie. Elle contribue à ralentir la progression des revenus disponibles et à accroître la dispersion des rémunérations. Entre 2001 et 2006, les recherches fondées sur les données individuelles des salariés montrent une hausse sensible des inégalités salariales en Allemagne, liée notamment au recul de la couverture conventionnelle et à la progression des écarts au bas de la distribution.⁶⁷ Le phénomène est particulièrement important parce qu’il intervient dans un pays qui avait longtemps présenté une dispersion salariale relativement faible et où la négociation collective avait précisément contribué à limiter les inégalités.

Le recul de la couverture conventionnelle est révélateur d’une transformation plus profonde. Selon les données de l’OCDE, la proportion des salariés couverts par une convention collective passe d’environ 85 % en 1990 à moins de 60 % en 2015. Cette évolution ne peut être imputée aux seules réformes Hartz ; elle s’inscrit dans un mouvement engagé dès les années 1990, caractérisé par la décentralisation des négociations et par l’affaiblissement progressif de la capacité des conventions sectorielles à couvrir l’ensemble du salariat.⁶⁸ Le modèle allemand ne cesse donc pas d’être fondé sur le partenariat social, mais celui-ci devient moins homogène.

Il faut cependant se garder d’une lecture trop univoque. La flexibilité accrue du marché du travail et la modération salariale ont aussi contribué à préserver l’emploi industriel et à renforcer la capacité d’adaptation des entreprises. La crise de 2008-2009 en fournit une illustration particulièrement nette. Alors que beaucoup d’économies développées connaissent une forte montée du chômage, les entreprises allemandes ajustent largement leur activité par la réduction du temps de travail plutôt que par des licenciements massifs. Le recours au Kurzarbeit, combiné à la flexibilité introduite dans certaines conventions collectives, permet de conserver dans l’entreprise des compétences qui auraient pu être perdues lors d’une récession plus classique.⁶⁹

Cette capacité d’adaptation révèle ainsi une continuité importante avec l’ancien modèle. L’Allemagne n’a pas simplement remplacé la protection sociale par la flexibilité. Elle a combiné davantage de flexibilité externe et interne avec des institutions collectives suffisamment solides pour absorber les chocs. C’est précisément cette combinaison qui explique pourquoi le bilan des réformes ne peut être réduit ni à celui d’une dérégulation libérale, ni à celui d’un simple renforcement de l’ordolibéralisme.

3. Le paradoxe d’une réussite qui transforme la Soziale Marktwirtschaft

Le paradoxe allemand apparaît alors avec netteté. Les réformes du début des années 2000 ont contribué à restaurer la compétitivité, à réduire le chômage et à donner aux entreprises les moyens de profiter pleinement de la mondialisation. Elles ont donc, sous plusieurs aspects, renforcé les conditions économiques de la puissance industrielle allemande. Mais elles ont simultanément déplacé l’équilibre entre les deux termes de l’expression Soziale Marktwirtschaft. Le marché est devenu plus flexible, tandis que la protection sociale s’est davantage concentrée sur l’activation, la responsabilisation et le retour à l’emploi.

Ce déplacement ne signifie pas que l’Allemagne aurait abandonné son modèle social. Les dépenses sociales restent élevées, les assurances sociales demeurent puissantes et les institutions de codétermination continuent de distinguer profondément l’économie allemande d’un système de libre marché de type anglo-saxon. Mais le sens politique du mot « social » se transforme. Il ne renvoie plus aussi clairement à la protection collective contre les effets du marché ; il tend davantage à désigner l’organisation institutionnelle permettant aux individus de participer au marché du travail et d’en supporter les exigences.⁷⁰

Cette évolution rejoint, sous une forme nouvelle, une idée déjà présente dans la tradition ordolibérale : la politique sociale ne doit pas avoir pour fonction de corriger indéfiniment les résultats du marché, mais de créer les conditions permettant aux individus de demeurer acteurs de l’ordre économique. La différence est que, dans l’Allemagne des années 2000, cette logique est désormais soumise à une pression beaucoup plus forte de la concurrence internationale. La responsabilité individuelle n’est plus seulement une valeur morale ; elle devient aussi un instrument de compétitivité.

C’est pourquoi il serait réducteur de présenter les années Schröder comme une rupture avec l’ordolibéralisme. Elles constituent plutôt une transformation de son environnement et de certaines de ses applications. L’État demeure essentiellement un État de règles, les institutions de concurrence subsistent, le partenariat social n’est pas supprimé et la responsabilité individuelle conserve une place centrale. Mais la priorité donnée à la compétitivité, à l’emploi et à l’adaptation aux marchés mondiaux modifie la hiérarchie effective des objectifs. La Soziale Marktwirtschaft se rapproche ainsi d’un compromis dans lequel la protection des individus doit davantage passer par leur insertion dans une économie compétitive que par la limitation des effets de cette compétition.

Cette mutation contribue aussi à expliquer pourquoi le succès allemand a pu être si facilement interprété, à l’extérieur du pays, comme une victoire du « modèle allemand ». Les réformes ont fourni des résultats visibles et mesurables : baisse du chômage, progression de l’emploi, redressement de la compétitivité, montée des exportations et résistance remarquable à la crise de 2008-2009. Mais elles ont également produit des effets moins visibles : développement d’un secteur à bas salaires, recul de la couverture conventionnelle, accroissement des écarts de rémunération et dualisation progressive du marché du travail.⁷¹

Le véritable paradoxe est donc que l’Allemagne a retrouvé une partie de la puissance économique qui avait caractérisé son modèle d’après-guerre en s’éloignant de certaines des conditions sociales qui avaient contribué à sa légitimité. La compétitivité n’a pas détruit la Soziale Marktwirtschaft ; elle en a déplacé le point d’équilibre. Et cette nouvelle configuration, longtemps masquée par le succès des exportations, deviendra progressivement l’un des enjeux majeurs du débat allemand lorsque la mondialisation cessera de produire les mêmes bénéfices.

C. 2010-2021 : l’apogée du modèle allemand et la constitution de ses dépendances

La décennie 2010 constitue le moment où le modèle allemand semble atteindre son point de perfection : industrie puissante, excédents extérieurs, chômage réduit, finances publiques maîtrisées et influence politique croissante en Europe. Mais cette réussite repose de plus en plus sur un ensemble de conditions extérieures — euro, énergie russe, marché chinois et mondialisation industrielle — dont la fragilité apparaîtra seulement après 2020.

1. L’Allemagne au zénith, puissance industrielle au cœur de l’Europe

Au lendemain de la crise financière de 2008-2009, l’Allemagne sort renforcée de la comparaison avec ses principaux partenaires européens. Alors que plusieurs économies de la zone euro sont confrontées à la récession, à la crise bancaire ou à la crise des dettes souveraines, l’économie allemande retrouve rapidement une croissance soutenue. Le chômage recule, les finances publiques se redressent et les exportations reprennent leur progression. La décennie Merkel semble ainsi confirmer, avec un éclat particulier, la supériorité du modèle fondé sur la compétitivité industrielle, la discipline budgétaire et la spécialisation internationale.⁷²

La performance est d’autant plus remarquable que l’Allemagne a conservé une base manufacturière que la plupart des autres grandes économies occidentales ont progressivement réduite. L’industrie représente encore près du cinquième de la valeur ajoutée brute allemande au cours de la décennie, tandis que l’emploi industriel, la recherche appliquée, la formation professionnelle et le réseau des entreprises du Mittelstand entretiennent une capacité productive particulièrement dense.⁷³ Le pays ne se contente donc pas d’exporter davantage : il conserve sur son territoire une partie substantielle des compétences, des équipements et des réseaux de fournisseurs nécessaires à cette puissance exportatrice.

Cette situation favorise un cercle apparemment vertueux. La spécialisation dans les biens d’équipement, l’automobile, la chimie, les machines-outils et les équipements industriels permet aux entreprises allemandes de bénéficier de la croissance mondiale sans être directement exposées à la concurrence par les coûts des économies émergentes sur l’ensemble de la chaîne de production. Une partie des étapes les plus intensives en travail peut être réalisée en Europe centrale et orientale, tandis que la conception, la fabrication des composants sophistiqués, l’intégration des systèmes et la commercialisation demeurent largement organisées depuis l’Allemagne.⁷⁴

L’intégration européenne joue ici un rôle déterminant. L’Union européenne devient à la fois le principal marché de proximité des entreprises allemandes et l’espace dans lequel celles-ci organisent leurs chaînes de valeur. L’élargissement vers l’Est a donc une signification économique qui dépasse largement la seule extension du marché intérieur : il rapproche de l’industrie allemande des économies capables d’accueillir des activités de production et de sous-traitance tout en restant insérées dans un environnement réglementaire commun. L’Allemagne peut ainsi tirer parti d’une forme de régionalisation de la mondialisation.⁷⁵

L’euro renforce cette architecture. Pour l’Allemagne, la monnaie unique supprime le risque de change avec ses principaux partenaires européens et contribue à stabiliser les conditions de financement et d’investissement. Surtout, elle interdit aux économies de la zone euro d’ajuster leur compétitivité relative par des dévaluations nationales. Dans une union monétaire où les évolutions des salaires, de la productivité et de la demande intérieure divergent fortement, cette situation favorise mécaniquement les économies dont le secteur exportateur est le plus performant.⁷⁶

Il serait néanmoins excessif de présenter l’Allemagne comme une économie vivant exclusivement de ses exportations. La demande intérieure, l’investissement et les services jouent naturellement un rôle majeur. Mais la contribution de la demande extérieure à la croissance et, surtout, la place de l’industrie dans les échanges internationaux donnent au modèle allemand une singularité incontestable. Le succès du pays devient ainsi associé à une formule qui paraît réunir les vertus traditionnellement attribuées à l’économie sociale de marché : entreprises compétitives, partenaires sociaux responsables, État relativement économe, monnaie stable et industrie exportatrice.⁷⁷ Cette représentation est confortée par la politique économique conduite sous Angela Merkel. Le gouvernement allemand défend avec constance la stabilité des finances publiques, la compétitivité et la responsabilité budgétaire. L’inscription en 2009 du Schuldenbremse, le « frein à l’endettement », dans la Loi fondamentale donne une portée constitutionnelle à cette orientation.⁷⁸ Le choix est cohérent avec la tradition allemande de discipline budgétaire, mais il prend une signification nouvelle dans une Europe confrontée à la crise des dettes souveraines. L’Allemagne apparaît alors non seulement comme une puissance économique, mais comme le principal défenseur d’une conception rigoureuse de la stabilité au sein de la zone euro.

C’est pourtant à ce moment précis qu’une ambiguïté s’installe. Le succès allemand est de plus en plus attribué à des vertus internes — discipline, compétitivité, qualité industrielle, responsabilité — alors qu’il dépend aussi de conditions internationales particulièrement favorables. La croissance mondiale, l’ouverture commerciale de la Chine, l’accès à une énergie relativement bon marché et la stabilité du marché européen constituent autant de facteurs extérieurs qui contribuent à la performance. Le modèle semble autonome au moment même où ses dépendances augmentent.

2. Chine, énergie et Russie : le triangle des dépendances

La relation avec la Chine devient progressivement l’un des piliers de cette nouvelle configuration. Au début des années 2000, la Chine représente avant tout un marché émergent à conquérir. Au cours de la décennie suivante, elle devient un débouché essentiel pour l’industrie allemande et un partenaire majeur de ses entreprises. L’automobile en fournit l’exemple le plus spectaculaire : les constructeurs allemands investissent massivement en Chine, y développent des capacités de production et y construisent une part croissante de leur croissance future.⁷⁹

Cette stratégie n’est pas irrationnelle. Elle correspond à la logique d’une économie industrielle spécialisée dans les biens de qualité, les équipements complexes et les véhicules haut de gamme. Les entreprises allemandes disposent d’avantages technologiques et bénéficient de la croissance rapide de la classe moyenne chinoise. Mais cette réussite crée progressivement une asymétrie : l’industrie allemande devient dépendante de l’accès à un marché extérieur qui échappe à son contrôle politique et dont les entreprises locales montent elles-mêmes rapidement en gamme.

La Chine cesse ainsi d’être seulement un client ; elle devient simultanément un concurrent, un fournisseur et un acteur systémique des chaînes de valeur. Cette évolution est particulièrement visible dans l’automobile, les équipements électriques, les technologies numériques et certaines industries chimiques. Comme nous l’avons souligné dernièrement, la politique industrielle chinoise, notamment Made in China 2025, vise explicitement à réduire la dépendance du pays aux technologies étrangères et à favoriser l’émergence de champions nationaux dans des secteurs stratégiques.⁸⁰ Le modèle allemand se trouve dès lors confronté à une situation nouvelle : son principal marché de croissance travaille parallèlement à réduire sa dépendance à l’égard des technologies qu’il lui achète.

La seconde dépendance est énergétique. Le choix allemand de l’Energiewende procède de considérations environnementales, politiques et industrielles complexes. Après Fukushima, la décision d’accélérer la sortie du nucléaire renforce le poids du gaz dans la transition énergétique et accroît, dans un premier temps, l’importance des importations de gaz naturel. La Russie devient alors un fournisseur majeur de l’économie allemande. Le gaz russe, relativement abondant et compétitif, apparaît comme le complément naturel d’un système énergétique qui cherche à réduire simultanément le nucléaire et le charbon.⁸¹

La construction puis l’achèvement de Nord Stream 1 et le projet Nord Stream 2 symbolisent cette stratégie. Ils traduisent une conception essentiellement économique de l’interdépendance : l’Allemagne fournit à son industrie une énergie compétitive, tandis que la Russie trouve un débouché stable pour ses exportations de gaz. Les critiques géopolitiques ne sont pourtant jamais totalement absentes. Plusieurs partenaires européens, notamment la Pologne et les États baltes, alertent sur le risque que cette dépendance énergétique puisse devenir un instrument de puissance russe.⁸² Le problème n’est pas que l’Allemagne ait ignoré ces avertissements ; c’est qu’elle les a longtemps subordonnés à une conception de l’interdépendance fondée sur l’idée que les relations économiques pouvaient contribuer à stabiliser les relations politiques. Cette conviction, parfois résumée par la formule Wandel durch Handel, « le changement par le commerce », avait des racines plus anciennes dans l’Ostpolitik et dans la culture allemande de l’interdépendance. Elle prend toutefois une dimension particulièrement importante sous les gouvernements Merkel.⁸³

Le troisième élément du triangle est précisément la Russie. Pour une économie industrielle fortement dépendante des importations énergétiques et pour un pays qui cherche à développer ses échanges avec les marchés eurasiatiques, la stabilité des relations avec Moscou a présenté un intérêt économique majeur et évident. L’Allemagne s’est retrouvée ainsi au croisement de trois logiques : vendre à la Chine, acheter de l’énergie à prix faibles à la Russie et maintenir l’ouverture commerciale européenne. Cette configuration a produit une forme de prospérité fondée sur l’interdépendance qui a semblé, pendant plusieurs années, compatible avec les principes d’une économie ouverte et concurrentielle. Mais cette interdépendance possédait une faiblesse conceptuelle : elle supposait que les partenaires économiques partagent suffisamment les mêmes règles du jeu pour que la dépendance réciproque soit effectivement réciproque. Or la montée des rivalités géopolitiques a montré progressivement que les échanges économiques peuvent créer des asymétries de pouvoir aussi bien que de la prospérité. Le marché ne neutralise pas nécessairement la puissance ; il peut parfois la renforcer, comme on l’observe si souvent à l’occasion de la mise en œuvre de la politique de la concurrence.⁸⁴

Cette question dépasse largement le cas allemand. Elle marque le retour progressif d’une dimension que l’ordolibéralisme classique avait, sous une autre forme, toujours prise au sérieux : un ordre économique suppose un cadre politique et institutionnel capable de le protéger. Or la mondialisation du XXIe siècle avait conduit l’Allemagne à externaliser une partie de ses conditions de sécurité économique. Son énergie, certains de ses débouchés et une partie de ses chaînes de valeur dépendent désormais de décisions prises hors de son espace institutionnel.

3. Le modèle à son apogée, la vulnérabilité déjà constituée

À la veille de la pandémie, l’Allemagne semble pourtant au sommet de sa puissance économique. Son taux de chômage est historiquement bas, ses entreprises industrielles sont présentes sur tous les grands marchés mondiaux et le pays accumule depuis plusieurs années des excédents courants considérables. L’Allemagne donne alors l’image d’une économie ayant réussi ce que beaucoup d’autres pays européens ont échoué à accomplir : préserver une industrie puissante tout en participant pleinement à la mondialisation.⁸⁵

Cette réussite contribue à une forme de confiance excessive. Les faiblesses d’investissement dans les infrastructures publiques, le retard numérique, les difficultés de certaines administrations et la dépendance de secteurs entiers à l’égard de technologies ou de marchés étrangers sont longtemps masqués par les performances des grands exportateurs. L’excellence industrielle de certaines entreprises donne ainsi l’impression d’une excellence générale du système économique.

Le paradoxe apparaît clairement dans le domaine numérique. L’Allemagne conserve une puissance remarquable dans les technologies industrielles, mais elle reste largement dépendante des grands acteurs américains et asiatiques dans plusieurs domaines structurants de l’économie numérique. Cette asymétrie n’est pas immédiatement visible dans les statistiques traditionnelles du commerce extérieur, qui valorisent surtout les biens manufacturés. Elle annonce pourtant une transformation fondamentale de la compétition internationale : la puissance économique ne dépend plus seulement de la capacité à produire des machines ou des automobiles, mais de la maîtrise des données, des logiciels, des semi-conducteurs, des infrastructures numériques et de l’intelligence artificielle.⁸⁶

L’industrie automobile illustre de manière particulièrement frappante cette fragilité. Les constructeurs allemands restent parmi les plus puissants du monde, mais leur position repose largement sur la technologie du moteur thermique, sur les marchés chinois et sur des chaînes d’approvisionnement internationales complexes. Or la transition vers le véhicule électrique modifie simultanément la technologie, la structure des coûts, la chaîne de valeur et la géographie de la concurrence. Les entreprises chinoises commencent à passer du statut de fournisseurs ou de partenaires à celui de concurrents directs. Le modèle industriel allemand se trouve ainsi confronté à une transformation technologique qu’il n’a pas entièrement anticipée, loin s’en faut.⁸⁷

Le problème est donc moins celui d’une mauvaise politique industrielle que celui d’une politique industrielle devenue implicitement dépendante de la stabilité du monde extérieur. Pendant longtemps, l’Allemagne a pu considérer que la meilleure politique industrielle consistait à créer les conditions générales de la compétitivité et à laisser les entreprises choisir elles-mêmes les technologies, les marchés et les implantations. Cette approche était cohérente avec une tradition ordolibérale méfiante à l’égard du choix administratif des « secteurs gagnants ». Mais elle devient plus difficile à maintenir lorsque les concurrents étrangers mobilisent massivement et concurremment leurs États, leurs financements publics et leurs politiques industrielles au service d’objectifs stratégiques, comme la Chine ou les États-Unis.⁸⁸

C’est ici que se situe la véritable limite du modèle à la veille de 2020. L’Allemagne demeure institutionnellement fidèle à plusieurs principes de l’économie sociale de marché : stabilité monétaire, discipline budgétaire, concurrence, partenariat social, responsabilité des entreprises et importance du droit. Mais son économie est devenue dépendante d’un environnement international dont les règles sont de moins en moins exclusivement économiques. La Chine poursuit une politique industrielle volontariste ; les États-Unis renouent avec le soutien massif à l’industrie stratégique ; la Russie utilise progressivement l’énergie comme instrument de puissance ; l’Union européenne elle-même commence à parler de souveraineté économique et d’autonomie stratégique.

L’Allemagne n’est donc pas encore confrontée à l’échec de son modèle. Elle est confrontée à quelque chose de plus subtil : le succès de ce modèle a produit des dépendances qu’il ne permet plus, à lui seul, de gérer. La discipline budgétaire, la compétitivité et l’ouverture commerciale restent des atouts ; elles ne suffisent cependant plus à garantir la sécurité économique lorsque les partenaires commerciaux deviennent des concurrents stratégiques, lorsque l’énergie devient une question géopolitique et lorsque la technologie devient un instrument de puissance.

La pandémie de 2020, puis surtout l’invasion de l’Ukraine en février 2022, vont transformer ces vulnérabilités latentes en contraintes immédiates. La crise énergétique en 2022-2023, les ruptures d’approvisionnement et la remise en cause des relations avec la Russie vont contraindre l’Allemagne à redécouvrir une vérité que son propre ordolibéralisme avait pourtant toujours contenue : un ordre économique de liberté – tel que conçu par les Pères fondateurs de l’ordolibéralisme – ne peut fonctionner durablement sans un ordre politique capable d’en garantir les conditions de sécurité.

D. 2022-2026 : Zeitenwende, retour de la politique industrielle et nouvelle économie de la sécurité

L’attaque de la Russie contre l’Ukraine, en février 2022, agit en Allemagne comme un véritable électro-choc. Elle ne constitue pas seulement une rupture géopolitique et militaire : elle révèle brutalement la fragilité d’un modèle économique dont certaines conditions de fonctionnement étaient devenues excessivement dépendantes de l’environnement extérieur. La hausse vertigineuse des prix du gaz et de l’électricité produit, par ses effets sur l’industrie, quelque chose qui ressemble à un véritable accident industriel à l’échelle de l’économie nationale. Le gaz naturel européen passe ainsi de 18,8 euros par MWh en janvier 2021 à 66,4 euros le 23 février 2022, à la veille de l’invasion, puis à 180 euros en juillet.⁸⁹ Pour une industrie allemande particulièrement intensive en énergie, le choc est immédiat.

La Zeitenwende désigne d’abord, dans le discours du Chancelier Olaf Scholz du 27 février 2022, un tournant stratégique et militaire. Mais ses conséquences économiques sont beaucoup plus profondes. En quelques mois, l’Allemagne doit remettre en cause plusieurs des présupposés qui avaient accompagné son essor depuis le début du siècle : énergie russe abondante et relativement bon marché, accès privilégié au marché chinois, chaînes de valeur mondialisées, confiance dans la stabilité des échanges et retenue de l’État en matière de politique industrielle. Le problème n’est plus seulement de préserver la compétitivité du Standort Deutschland ; il devient de préserver les conditions matérielles et stratégiques de cette compétitivité.

1. Le choc ukrainien : quand la dépendance économique devient une question de sécurité

La brutalité du choc énergétique tient d’abord à l’ampleur de la dépendance antérieure. Avant la guerre, environ 55 % du gaz consommé en Allemagne provenait de Russie. En quelques mois, Berlin doit donc remplacer brutalement une source d’approvisionnement qui avait longtemps été considérée comme l’un des piliers de sa compétitivité industrielle. La construction accélérée de terminaux de gaz naturel liquéfié importé notamment des Etats-Unis ou des marchés internationaux à prix tendus beaucoup plus élevés, la diversification des fournisseurs, le remplissage des capacités de stockage et les mesures d’économie d’énergie deviennent des priorités nationales.⁹⁰

Pour les secteurs les plus énergivores, le problème dépasse rapidement celui d’une augmentation temporaire des coûts. Chimie, métallurgie, verre, papier, engrais ou matériaux de construction voient leur avantage comparatif directement remis en cause. L’OCDE constate à l’automne 2022 que l’industrie allemande a déjà réduit sa consommation de gaz d’environ 25 % par rapport à la moyenne 2018-2021, notamment au moyen de réductions de production dans certaines branches intensives en énergie.⁹¹ Le choc énergétique agit ainsi comme un révélateur de la vulnérabilité industrielle : une énergie peu coûteuse n’était pas seulement un avantage pour les ménages, mais l’un des éléments constitutifs de la compétitivité allemande, surtout après l’abandon de ses centrales nucléaires pour des motifs idéologiques bien plus qu’économiques.

La crise modifie en conséquence la notion même de dépendance. Pendant les deux décennies précédentes, l’interdépendance avait été largement appréhendée sous l’angle des gains mutuels. L’importation d’énergie russe permettait de réduire les coûts ; les exportations vers la Chine ouvraient un immense marché aux entreprises allemandes ; les chaînes de valeur d’Europe centrale accroissaient l’efficacité de la production. La guerre montre qu’une dépendance peut changer de nature lorsque le contexte géopolitique se dégrade. Une relation économiquement rationnelle peut alors devenir stratégiquement dangereuse.

C’est l’une des transformations les plus importantes de la période. La question n’est désormais plus de savoir si une dépendance est économiquement efficace, mais si elle est acceptable au regard du risque qu’elle fait peser sur la continuité de l’activité nationale. Cette distinction entre dépendance, vulnérabilité et sécurité économique va progressivement s’étendre à l’énergie, aux matières premières critiques, aux semi-conducteurs, aux technologies numériques et à certaines infrastructures.

La première Nationale Sicherheitsstrategie, adoptée en juin 2023, traduit explicitement cette nouvelle conception. C’est un document majeur, largement passé inapercu en Europe et spécialement en France à l’époque. La sécurité allemande y est envisagée dans une acception beaucoup plus large que la défense militaire. La résilience des infrastructures, la protection des chaînes d’approvisionnement, la cybersécurité, la diversification des importations et la réduction des dépendances unilatérales deviennent des composantes de la sécurité nationale.⁹²

La même inflexion apparaît dans la China-Strategie allemande publiée quelques semaines plus tard, découlant directement du précédent document de stratégie économique. L’Allemagne reprend à son compte la formule européenne selon laquelle la Chine est simultanément un partenaire, un concurrent et un rival systémique.⁹³ Il ne s’agit pas de rompre avec Pékin, mais de ne plus considérer les relations commerciales comme indépendantes des rapports de puissance. La politique économique doit désormais intégrer la possibilité que certains partenaires commerciaux soient également des concurrents technologiques et, dans certaines circonstances, des vecteurs de vulnérabilité.

Le choc ukrainien a donc une portée doctrinale qui dépasse largement la question russe. Il conduit à réintroduire la sécurité dans le raisonnement économique allemand. Le marché reste le principe organisateur de l’économie ; mais la sécurité des conditions de fonctionnement du marché devient désormais une responsabilité explicite de l’État.

2. États-Unis, Chine et Europe : le retour assumé de la politique industrielle

Cette évolution allemande intervient dans un environnement international qui a lui-même profondément changé. La guerre en Ukraine n’est pas la seule cause du retour de la politique industrielle. Depuis plusieurs années déjà, les États-Unis et la Chine utilisent leurs capacités financières, réglementaires et technologiques pour soutenir les secteurs jugés stratégiques. Washington franchit un nouveau seuil avec le CHIPS and Science Act et l’Inflation Reduction Act adoptés en 2022.

Le CHIPS Act prévoit 52,7 milliards de dollars de soutien fédéral à la production et à la recherche dans les semi-conducteurs. L’Inflation Reduction Act met parallèlement en place des crédits d’impôt et des dispositifs de soutien de très grande ampleur en faveur des véhicules électriques, des batteries, de l’hydrogène, des énergies renouvelables et d’autres technologies propres.⁹⁴ La logique américaine n’est plus celle d’un État qui se borne à créer un environnement favorable à l’investissement privé : les pouvoirs publics orientent désormais explicitement les capitaux vers les technologies considérées comme décisives pour la puissance économique et la sécurité nationale.

Pour l’Allemagne, le changement est particulièrement déstabilisant. Son modèle reposait précisément sur l’idée que la compétitivité pouvait être obtenue sans politique industrielle sectorielle systématique, grâce à la qualité de la formation, de la recherche, des infrastructures, des institutions et des entreprises. Or les États-Unis comme la Chine démontrent désormais qu’un environnement concurrentiel peut être profondément façonné par les choix stratégiques des États.

La Chine poursuit simultanément sa politique de montée en gamme industrielle. Dans les véhicules électriques, les batteries, les panneaux solaires, les équipements numériques ou certaines technologies vertes, elle ne se contente plus d’être l’atelier du monde : elle cherche à contrôler les segments à plus forte valeur ajoutée. Pour l’industrie allemande, et particulièrement pour l’automobile, la concurrence chinoise devient donc progressivement une concurrence technologique.

Le changement de contexte contraint également l’Union européenne à réviser sa propre doctrine. L’Allemagne, qui avait traditionnellement défendu une interprétation exigeante des règles de concurrence et des aides d’État, se trouve confrontée à une difficulté nouvelle : comment maintenir un marché intérieur ouvert lorsque les entreprises européennes affrontent des concurrents bénéficiant de politiques industrielles massives de la part de puissances extérieures ?

La réponse européenne s’élabore progressivement à travers une combinaison nouvelle d’instruments : contrôle des subventions étrangères, filtrage des investissements, politique commerciale, soutien aux technologies stratégiques et assouplissement temporaire des règles relatives aux aides d’État. Le European Chips Act de 2023 et le Net-Zero Industry Act de 2024 traduisent cette inflexion. Le second fixe notamment pour 2030 l’objectif que la capacité européenne de production des technologies « net zéro » puisse atteindre environ 40 % des besoins annuels de déploiement de l’Union.⁹⁵

L’évolution est considérable. Pendant longtemps, la politique industrielle européenne avait été largement pensée comme le résultat indirect du marché intérieur, de la concurrence et de la politique commerciale. Elle devient progressivement une politique de puissance économique. L’objectif n’est plus seulement de permettre aux entreprises les plus efficaces de prospérer, mais de garantir que l’Europe conserve des capacités productives dans certains domaines jugés essentiels.

L’Allemagne participe à cette évolution tout en conservant une certaine méfiance à l’égard des politiques de subventions généralisées. Sa nouvelle Industriestrategie de 2023 reconnaît cependant explicitement la nécessité d’une « politique industrielle stratégique » et fait de la Wirtschaftssicherheit, la sécurité économique, un objectif à part entière.⁹⁶ Le langage est révélateur : l’industrie n’est plus seulement un secteur parmi d’autres de l’économie ; elle devient une composante de la puissance et de la résilience nationales (voir annexes 1 et 2).

Cette transformation ne signifie pas le retour à une économie administrée. L’État allemand ne cherche ni à fixer les prix ni à déterminer directement les volumes de production. Il intervient davantage sur les infrastructures, l’énergie, la recherche, les technologies critiques, les conditions de financement et la sécurisation des chaînes d’approvisionnement. Il s’agit moins de remplacer le marché que de rendre possible sa permanence dans un environnement international devenu plus conflictuel.

3. 2024-2026 : du Standort Deutschland à la Wirtschaftssicherheit

À partir de 2024, cette nouvelle orientation cesse progressivement d’être une réponse d’urgence pour devenir une politique économique plus structurée. Le débat allemand se concentre de nouveau sur le Standort Deutschland : coût de l’énergie, fiscalité, infrastructures, lenteur administrative, investissement, innovation, productivité et compétitivité industrielle. La question n’est plus seulement celle du financement de la transition énergétique ou numérique ; elle devient celle de la capacité du territoire allemand à rester attractif pour les investissements industriels.

La question énergétique demeure au cœur de cette réorientation. La disparition rapide du gaz russe a permis d’éviter une rupture physique de l’approvisionnement grâce à la diversification des importations et au développement des infrastructures de GNL. Mais elle a laissé derrière elle un problème plus durable : celui du coût de l’énergie pour l’industrie. La transition énergétique, longtemps conçue principalement comme une politique climatique, doit désormais être pensée simultanément comme une politique de compétitivité industrielle.

Cette difficulté explique en partie le changement d’échelle de l’investissement public allemand. La réforme constitutionnelle de 2025 et la création d’un fonds spécial de 500 milliards d’euros pour les infrastructures et la transformation climatique marquent une inflexion spectaculaire de la politique budgétaire.⁹⁷ Transports, réseaux électriques, infrastructures numériques, transformation énergétique et capacités de défense deviennent ainsi des objets d’investissement stratégique.

Le changement est particulièrement significatif au regard de la Schuldenbremse.⁹⁸ Celle-ci n’est pas supprimée comme principe de discipline budgétaire, mais son application est aménagée afin de permettre des investissements considérés comme nécessaires à la sécurité et à la capacité productive du pays. Le raisonnement économique s’en trouve modifié : la dette n’est plus seulement appréciée en fonction de son coût immédiat, mais aussi de sa capacité à financer les infrastructures et les actifs nécessaires à la croissance future.

La même logique s’étend aux technologies de rupture. L’intelligence artificielle, les centres de données, les semi-conducteurs, la robotique, les technologies quantiques et les biotechnologies entrent progressivement dans le champ d’une politique industrielle qui ne distingue plus aussi nettement qu’auparavant recherche, innovation et sécurité économique. En janvier 2026, Friedrich Merz insiste ainsi sur la nécessité d’investir dans les infrastructures énergétiques et numériques, l’intelligence artificielle et les centres de données, tout en améliorant la transformation de la recherche allemande en activités industrielles.⁹⁹

Cette évolution conduit à une redéfinition du rôle de l’État. Celui-ci n’est toujours pas conçu comme un producteur ou comme un planificateur central. Il doit en revanche garantir les infrastructures, l’énergie, la recherche, les compétences et certaines capacités industrielles sans lesquelles la concurrence elle-même risque de ne plus pouvoir fonctionner dans des conditions équilibrées. La frontière entre politique économique générale et politique industrielle stratégique devient ainsi beaucoup plus poreuse.

C’est dans ce contexte qu’il faut situer l’AfD, du fait de sa considérable montée en puissance électorale au cours de la décennie. Son intérêt pour notre analyse tient au fait qu’elle revendique explicitement une partie du vocabulaire ordolibéral : propriété privée, liberté contractuelle, responsabilité individuelle, concurrence et limitation de l’intervention publique. Son programme de 2025 se réclame encore de la Soziale Marktwirtschaft et associe cette référence à la défense du Mittelstand, de l’entrepreneuriat et de la compétitivité.¹⁰⁰

Mais cette filiation est profondément transformée par une conception souverainiste de l’économie. L’AfD critique l’intégration européenne, les politiques climatiques communautaires et certaines contraintes réglementaires ; elle privilégie une conception beaucoup plus nationale de la politique énergétique et industrielle. Elle défend notamment le maintien de l’industrie automobile allemande et réclame une réduction substantielle des contraintes pesant sur les entreprises.¹⁰¹ En 2026, la question énergétique nourrit encore cette orientation, le parti appelant notamment à renouer avec des importations énergétiques russes afin de réduire les coûts.¹⁰²

L’AfD ne constitue donc pas un simple retour à l’ordolibéralisme des années 1950. Elle en reprend certains principes économiques, mais les combine avec une conception souverainiste de l’État et du territoire qui est étrangère à l’univers intellectuel de la première Freiburger Schule. Son positionnement est à cet égard révélateur d’une transformation plus large : la référence au marché demeure forte, mais elle est désormais articulée à la question de la maîtrise nationale des conditions de production.

Entre 2022 et 2026, l’Allemagne a ainsi parcouru un chemin beaucoup plus important qu’un simple ajustement conjoncturel. L’attaque russe contre l’Ukraine a détruit en quelques mois la croyance dans une interdépendance économique suffisamment stable pour constituer à elle seule une garantie de sécurité. La concurrence américaine et chinoise a ensuite montré que les grandes puissances utilisaient ouvertement leurs politiques industrielles, leurs capacités budgétaires et leurs instruments réglementaires pour défendre leurs positions technologiques. Enfin, la réponse européenne et allemande a progressivement réintroduit la politique industrielle dans le champ de l’action publique.

Il ne s’agit pourtant pas d’une rupture complète avec l’héritage ordolibéral. La concurrence, la responsabilité, la liberté d’entreprendre et la discipline économique demeurent des références importantes. Mais les conditions générales de leur exercice ont changé. La sécurité énergétique, la résilience industrielle, la maîtrise technologique, les infrastructures et la capacité d’investissement sont désormais considérées comme des conditions de l’ordre économique lui-même.

L’Allemagne n’est donc pas passée d’un État minimal à un État interventionniste. Elle est passée d’un État principalement chargé de garantir les règles d’un ordre économique relativement stable à un État contraint de garantir les conditions stratégiques de cet ordre dans un environnement international devenu conflictuel.

C’est ce déplacement qui permet de comprendre la véritable portée de la Zeitenwende. Le tournant de 2022 n’a pas aboli l’ordolibéralisme ; il a déplacé la question centrale de la politique économique allemande : il ne suffit plus de garantir le bon fonctionnement du marché, il faut désormais garantir les conditions de puissance qui permettent à ce marché de continuer à fonctionner.

III. L’Allemagne à la recherche d’un nouvel État stratège : puissance industrielle, souveraineté économique et recomposition ordolibérale

L’attaque de l’Ukraine par la Russie, en février 2022, agit en Allemagne comme un véritable électro-choc. Elle ne constitue pas seulement une rupture géopolitique et militaire : en révélant brutalement la vulnérabilité énergétique d’une économie qui avait fait de l’ouverture et de l’interdépendance les ressorts de sa prospérité, elle provoque un bouleversement dont la portée dépasse largement la seule politique étrangère. L’explosion des prix du gaz, la menace d’une pénurie énergétique et les difficultés rencontrées par les industries les plus consommatrices d’énergie résonnent presque comme un véritable accident industriel à l’échelle de l’économie nationale. Le choc oblige ainsi l’Allemagne à reconsidérer certaines des hypothèses qui avaient sous-tendu, pendant deux décennies, son modèle de croissance, influençant fortement dans le même sens la démarche de l’ensemble des Etats membres de l’Union Européenne, à de très rares exceptions.¹⁰³

Pendant longtemps, la puissance économique allemande avait reposé sur une combinaison exceptionnellement favorable. L’euro assurait au secteur exportateur un cadre monétaire stable ; l’élargissement de l’Union européenne permettait aux entreprises allemandes de constituer des chaînes de production étroitement intégrées en Europe centrale et orientale ; le gaz russe procurait une énergie abondante et relativement bon marché ; enfin, l’ouverture du marché chinois offrait à l’industrie, et notamment à l’automobile et aux biens d’équipement, un débouché en expansion rapide. Dans cet environnement, l’État pouvait demeurer principalement le garant des règles de concurrence, de la stabilité monétaire, de la formation et des infrastructures, en laissant aux entreprises le soin de déterminer leurs investissements, leurs technologies et leurs marchés.

La crise ukrainienne révèle cependant que cette configuration favorable avait produit ses propres vulnérabilités. La dépendance n’était plus seulement économique : elle pouvait devenir stratégique. Une rupture d’approvisionnement énergétique pouvait désorganiser l’industrie ; une concentration excessive des exportations sur certains marchés pouvait exposer des secteurs entiers à des retournements géopolitiques ; la dépendance à l’égard de technologies, de matières premières ou de composants produits à l’étranger pouvait transformer une efficacité économique apparente en fragilité politique. La notion de sécurité économique prend dès lors une place nouvelle dans la réflexion allemande. La Nationale Sicherheitsstrategie de 2023 affirme ainsi que la sécurité doit désormais intégrer la résilience des chaînes d’approvisionnement, la protection des infrastructures critiques et la réduction des dépendances unilatérales.¹⁰⁴

Ce déplacement est d’autant plus important que l’environnement international lui-même a changé. Les États-Unis, avec le CHIPS and Science Act et l’Inflation Reduction Act adoptés en 2022, ont assumé une politique de soutien massif aux capacités industrielles et technologiques nationales. La Chine poursuit, avec une détermination renouvelée, ses politiques de montée en gamme technologique et de sécurisation des chaînes de valeur. L’Union européenne, longtemps plus réticente à intervenir directement dans les choix industriels, répond à son tour par le European Chips Act, le Net-Zero Industry Act, le contrôle des subventions étrangères et l’assouplissement temporaire des règles relatives aux aides d’État.¹⁰⁵ L’économie mondiale demeure ouverte, mais les grandes puissances ne se comportent plus comme si l’ouverture commerciale suffisait à garantir la sécurité des approvisionnements, la maîtrise technologique et la pérennité des capacités industrielles.

L’Allemagne ne peut dès lors rester à l’écart de ce mouvement. Sa stratégie industrielle de 2023 reconnaît explicitement la nécessité d’une « politique industrielle stratégique » et fait de la Wirtschaftssicherheit — la sécurité économique — une dimension à part entière de l’action publique.¹⁰⁶ Il ne s’agit pourtant pas d’un retour au dirigisme, encore moins d’une imitation du modèle chinois ou d’un alignement pur et simple sur le protectionnisme américain. La tradition ordolibérale continue de peser sur les choix allemands : méfiance envers les distorsions de concurrence, préférence pour des règles générales, souci de la responsabilité des entreprises, attachement à la discipline budgétaire et refus de substituer durablement la décision administrative au fonctionnement du marché.

C’est précisément cette continuité qui rend la transformation actuelle particulièrement intéressante. L’Allemagne ne semble pas abandonner l’idée d’un ordre économique fondé sur la concurrence ; elle redéfinit plutôt les conditions nécessaires à sa préservation. Pendant la période de mondialisation triomphante, il suffisait largement de garantir le bon fonctionnement du marché dans un environnement international considéré comme suffisamment stable. Désormais, l’État doit aussi contribuer à garantir l’énergie, les infrastructures, les technologies critiques, les capacités industrielles, les compétences et les chaînes d’approvisionnement dont dépend ce même marché. La frontière entre politique économique et politique de puissance devient ainsi beaucoup plus perméable.

La question n’est donc plus seulement de savoir si l’État allemand intervient davantage dans l’économie. Elle est de déterminer ce que l’État considère désormais comme relevant de sa responsabilité stratégique. La mutation est moins quantitative que qualitative : de garant de l’ordre concurrentiel, l’État tend à devenir le garant des conditions de puissance dans lesquelles cet ordre peut continuer à fonctionner.

Cette évolution conduit à examiner trois mouvements étroitement liés. Le premier est le passage d’une politique de compétitivité du Standort Deutschland à une politique industrielle assumant davantage ses choix stratégiques. Le deuxième est l’émergence de la Wirtschaftssicherheit, qui transforme la gestion des dépendances extérieures en question de souveraineté économique. Le troisième, enfin, concerne les contradictions de cette nouvelle orientation : entre intervention publique et concurrence, investissement et discipline budgétaire, ouverture commerciale et protection des intérêts stratégiques, mais aussi entre les ambitions nationales de l’Allemagne et la nécessité d’une réponse européenne.

L’enjeu dépasse ainsi la seule conjoncture allemande. À travers cette recomposition se dessine peut-être une nouvelle étape de l’histoire de l’ordolibéralisme : non pas sa disparition, mais son adaptation à un monde dans lequel la puissance économique, la puissance technologique et la puissance géopolitique sont redevenues indissociables. Le véritable changement allemand n’est peut-être donc pas le retour de l’État dans l’économie, mais le retour de la puissance dans la pensée économique allemande.

A. De la Standortpolitik à la politique industrielle stratégique : le retour de l’État producteur de conditions

La première inflexion du nouvel État stratège allemand se lit dans la transformation de la notion même de compétitivité. Il ne suffit plus que les entreprises allemandes soient performantes : encore faut-il que le territoire sur lequel elles produisent demeure en mesure de les accueillir, de les approvisionner et de leur fournir les infrastructures, l’énergie, les compétences et les technologies dont elles ont besoin. Le Standort Deutschland, la localisation en Allemagne des activités de production, longtemps considéré comme l’un des acquis du modèle allemand, redevient ainsi un objet explicite de politique économique. Mais cette évolution ne signifie pas que l’État entend se substituer aux entreprises. Elle traduit plutôt le passage d’une conception essentiellement réglementaire des « conditions-cadres » à une conception beaucoup plus active de la capacité productive du territoire.

1. Réarmer le Standort Deutschland

Pendant les années de prospérité, la compétitivité allemande avait largement bénéficié d’un environnement extérieur exceptionnellement favorable. Les entreprises pouvaient s’appuyer sur une énergie relativement bon marché, des infrastructures efficaces, une main-d’œuvre qualifiée, des réseaux industriels profondément intégrés à l’Europe centrale et un accès croissant aux marchés mondiaux. L’État n’avait donc pas besoin de définir une politique industrielle au sens fort : il lui suffisait, pour une large part, de préserver les conditions générales dans lesquelles les entreprises pouvaient investir et exporter.

La situation change au cours des années 2020. La crise énergétique révèle que le prix et la disponibilité de l’énergie ne sont pas de simples variables de marché lorsque l’industrie nationale dépend d’importations susceptibles d’être interrompues pour des raisons géopolitiques. Le vieillissement des infrastructures, les retards dans le numérique, la complexité des procédures administratives et les besoins croissants d’investissement renforcent à leur tour le sentiment d’un décrochage du Standort. La question n’est donc plus seulement celle du coût du travail ou de la fiscalité : elle devient celle de la qualité globale de l’écosystème productif allemand.¹⁰⁷

Le diagnostic est d’ailleurs particulièrement significatif dans un pays où l’industrie conserve un poids exceptionnellement élevé. En 2022, elle représentait encore 20,4 % de la valeur ajoutée brute allemande, contre environ 10 à 11 % en France, soit un écart proche du simple au double. Le ministère fédéral de l’Économie souligne également que 90 % des entreprises manufacturières allemandes relèvent des petites et moyennes entreprises, organisées autour du Mittelstand et d’un dense réseau de Hidden Champions qui constitue depuis plusieurs décennies l’un des principaux ressorts de la compétitivité industrielle du pays. En France, les PME représentent elles aussi l’immense majorité des entreprises (95,8 % des entreprises des secteurs marchands en 2022), mais elles ne réalisent qu’environ 24 % de la valeur ajoutée, tandis que les entreprises de taille intermédiaire et les grands groupes concentrent encore l’essentiel de la production, des exportations et de l’effort de recherche-développement. Le contraste entre les deux pays tient ainsi moins au nombre de PME qu’à leur place dans l’organisation du système productif : en Allemagne, le Mittelstand constitue l’ossature même de la puissance industrielle ; en France, l’économie demeure davantage structurée autour de grands groupes nationaux, même si les politiques de réindustrialisation récentes tendent à renforcer progressivement le rôle des PME et des ETI. Dès lors, défendre le Standort ne consiste pas uniquement à préserver quelques grandes entreprises : il s’agit de maintenir la cohérence d’un écosystème productif où les PME innovantes, les ETI, les centres de recherche appliquée, les banques régionales, les Länder et les grands groupes forment un ensemble d’interdépendances qui constitue l’une des principales forces du modèle allemand.¹⁰⁸

Cette nouvelle approche conduit progressivement à réhabiliter des instruments longtemps considérés avec méfiance : investissements publics, garanties, soutien aux infrastructures, accélération des procédures d’autorisation, accompagnement des transformations technologiques et aides ciblées aux secteurs particulièrement exposés. La logique demeure cependant différente de celle d’une politique industrielle dirigiste. Le problème posé à l’État n’est pas de décider à la place des entrepreneurs quelles entreprises doivent survivre ou quelles technologies s’imposeront, mais de faire en sorte que les conditions matérielles de la production ne deviennent pas elles-mêmes un obstacle à la concurrence.

La nouvelle politique allemande peut ainsi être comprise comme une politique de réarmement du territoire économique. Elle porte moins sur la propriété des entreprises que sur l’environnement dans lequel elles opèrent : énergie, réseaux électriques, transports, numérique, recherche, formation, financement et rapidité de la décision publique. Le paradoxe est manifeste : plus l’Allemagne veut préserver son économie de marché, plus elle doit désormais accepter une intervention publique destinée à empêcher que les conditions de fonctionnement du marché ne se dégradent.

Cette évolution apparaît clairement dans la Industriestrategie présentée par le ministère fédéral de l’Économie en octobre 2023. Le document ne se borne plus à rappeler les vertus de la concurrence et de l’ouverture. Il part de la « Zeitenwende », de la dégradation de certains facteurs de localisation et de la transformation climatique pour appeler explicitement à une « politique industrielle stratégique », destinée à maintenir une base industrielle forte tout en développant les industries d’avenir.¹⁰⁹ Le vocabulaire lui-même marque une rupture avec la prudence traditionnelle : l’industrie n’est plus seulement le résultat spontané d’un bon environnement économique ; elle devient une capacité nationale qu’il convient de préserver et de renouveler.

2. Des « conditions-cadres » à la politique industrielle

Le déplacement est ici plus profond qu’il n’y paraît. Dans la tradition ordolibérale, l’État est indispensable parce qu’il doit établir et faire respecter l’ordre dans lequel la concurrence peut s’exercer. Mais cet ordre était conçu principalement sous l’angle juridique et institutionnel : stabilité monétaire, droit de la concurrence, responsabilité des acteurs, protection contre les monopoles et préservation d’un cadre concurrentiel. La mondialisation des années 1990 et 2000 avait permis à cette conception de conserver une grande pertinence. L’Allemagne pouvait en effet bénéficier d’un marché mondial ouvert sans avoir à choisir directement les technologies ou les secteurs de demain.

Cette hypothèse est devenue beaucoup plus difficile à maintenir. Les États-Unis et la Chine ont réintroduit avec une vigueur nouvelle la puissance publique dans la compétition industrielle. Le CHIPS and Science Act américain de 2022 prévoit ainsi un soutien fédéral de 50 milliards de dollars en faveur de l’écosystème américain des semi-conducteurs ; l’Inflation Reduction Act mobilise de son côté des crédits d’impôt, des prêts et des aides pour accélérer les investissements dans les technologies énergétiques et industrielles.¹¹⁰ La Chine, de son côté, comme déjà rappelé, poursuit depuis plusieurs années une politique de montée en gamme technologique dans laquelle soutien public, financement, commande et stratégie industrielle sont étroitement combinés. Face à cette transformation du capitalisme mondial, l’idée selon laquelle il suffirait de maintenir des règles neutres pour que les entreprises nationales demeurent compétitives apparaît de moins en moins convaincante.

L’Allemagne ne s’est pas pour autant convertie au modèle américain ou chinois. Sa réponse consiste plutôt à étendre la notion de conditions-cadres. Les infrastructures énergétiques et numériques, les semi-conducteurs, l’hydrogène, les batteries, les technologies de décarbonation ou encore les matières premières critiques deviennent des domaines dans lesquels l’État peut légitimement intervenir, non parce qu’il prétend connaître à l’avance les gagnants de la compétition économique, mais parce que leur absence compromettrait la capacité générale de l’économie allemande à participer à cette compétition.¹¹¹

Cette distinction est essentielle. Elle explique pourquoi la politique industrielle allemande contemporaine demeure, dans son principe, compatible avec une certaine lecture de l’ordolibéralisme. L’État ne renonce pas au marché ; il cherche à produire les conditions dans lesquelles le marché peut encore fonctionner efficacement. Mais ces conditions sont devenues beaucoup plus matérielles qu’autrefois. Il ne suffit plus de garantir la liberté contractuelle si les entreprises ne disposent pas d’énergie compétitive ; la concurrence ne suffit plus si les infrastructures sont saturées ; l’ouverture commerciale ne garantit plus l’autonomie technologique lorsque des secteurs entiers dépendent d’un nombre très limité de fournisseurs étrangers.

La transformation est donc autant sémantique que politique. Le terme de Standortpolitik, qui pouvait autrefois désigner essentiellement l’amélioration de la fiscalité, de la formation ou de l’environnement réglementaire, tend à englober désormais la sécurité énergétique, la souveraineté technologique, la résilience des chaînes d’approvisionnement et la capacité d’investissement public. La frontière entre politique horizontale et politique sectorielle devient dès lors beaucoup plus floue.

La Industriestrategie de 2023 traduit cette évolution en affirmant simultanément la nécessité de préserver l’ensemble de la base industrielle allemande et de développer les « industries du futur ». Elle revendique une orientation européenne, tout en considérant la préservation de l’industrie allemande comme une contribution à la capacité industrielle de l’Union. Elle privilégie par ailleurs, lorsque cela est possible, les instruments financiers remboursables — prêts, garanties, participations — plutôt que la subvention permanente.¹¹² On retrouve ici un trait profondément allemand : même lorsque l’État intervient davantage, il cherche à inscrire cette intervention dans une logique de responsabilité, de discipline et de retour à la viabilité économique.

Il serait donc trompeur de parler d’un abandon de la doctrine antérieure. L’Allemagne passe plutôt d’un État garant des règles à un État garant des capacités. La différence est considérable. Elle signifie que la politique industrielle n’est plus perçue comme une exception au fonctionnement normal de l’économie de marché, mais comme l’un des moyens de préserver ce fonctionnement dans un environnement devenu plus conflictuel.

3. Le nouvel équilibre entre marché et puissance

Cette évolution pose cependant une question plus délicate : jusqu’où peut aller cette nouvelle politique industrielle sans rompre avec les principes mêmes qui ont fait la force du modèle allemand ? Le problème ne réside pas seulement dans le volume croissant des interventions publiques. Il tient à la difficulté de déterminer ce qui relève encore des règles générales et ce qui justifie désormais une intervention sélective.

La question des aides aux grandes entreprises, problématique majeure de la politique européenne de la concurrence, en fournit une première illustration. Pendant longtemps, la culture économique allemande s’est montrée réservée à l’égard des subventions destinées à soutenir des entreprises particulières. L’objectif devait être de maintenir un environnement concurrentiel, non de choisir les vainqueurs. Or la transition énergétique, les semi-conducteurs, les batteries ou les infrastructures numériques exigent des investissements dont l’horizon et les risques dépassent parfois les capacités de financement privées. L’État est alors conduit à partager une partie du risque, à condition de pouvoir justifier son intervention par l’existence d’un intérêt collectif suffisamment clair.

La transformation concerne également les infrastructures. Le spectaculaire programme de 500 milliards d’euros adopté en 2025 pour les infrastructures et la neutralité climatique marque à cet égard un changement d’échelle. Ce fonds, prévu sur douze ans, doit financer notamment les transports, le numérique, l’énergie, le logement et les infrastructures relevant des Länder et des collectivités.¹¹⁴ Il ne s’agit plus simplement de corriger ponctuellement une défaillance du marché : l’investissement public devient un instrument de modernisation systémique du Standort Deutschland.

Cette inflexion est d’autant plus significative qu’elle touche à l’un des tabous de la politique économique allemande : la relation entre investissement public et discipline budgétaire. Le desserrement de la contrainte n’implique pas la disparition de la Schuldenbremse. Il traduit plutôt une distinction nouvelle entre dépense courante et investissement dans les capacités futures du pays. La discipline demeure une valeur, mais elle ne peut plus justifier l’inaction lorsque l’insuffisance des investissements menace précisément la compétitivité future de l’économie.¹¹⁵

Le véritable changement se situe donc dans la définition de la responsabilité économique de l’État. Celui-ci ne cherche pas à devenir propriétaire des moyens de production ni à organiser administrativement l’économie. Il accepte en revanche de prendre en charge une partie des investissements, des risques et des infrastructures que le secteur privé ne peut assumer seul lorsqu’ils conditionnent la puissance productive du pays. L’État devient ainsi moins un « État producteur » qu’un État producteur de capacités productives.

Cette nuance permet de comprendre pourquoi la mutation allemande demeure profondément ambivalente. D’un côté, elle rompt avec la confiance excessive dans l’autorégulation d’un environnement international stable. De l’autre, elle conserve une méfiance très forte envers le dirigisme et les soutiens sans limite. L’Allemagne cherche donc une troisième voie : utiliser la puissance publique pour reconstruire les conditions de la concurrence sans substituer durablement la décision politique à la décision entrepreneuriale.

C’est peut-être là que se trouve la véritable actualité de l’ordolibéralisme. Dans son contexte historique, celui-ci entendait empêcher que le marché soit livré à la puissance privée ou soumis à l’arbitraire politique. Dans le contexte géoéconomique contemporain, l’enjeu s’élargit : il faut également empêcher que l’ouverture du marché ne transforme la puissance économique en dépendance stratégique. La politique industrielle allemande ne constitue donc pas nécessairement une négation de l’héritage ordolibéral ; elle peut être interprétée comme sa réinterprétation sous la contrainte des circonstances.

La question demeure toutefois de savoir si cette nouvelle politique industrielle peut produire suffisamment rapidement les résultats attendus. Car réarmer le Standort suppose davantage que des financements : il faut restaurer la capacité administrative de décider, construire les infrastructures dans des délais compatibles avec la concurrence mondiale, réduire le coût de l’énergie, accélérer l’innovation et rapprocher beaucoup plus efficacement la recherche de l’industrie. C’est précisément cette dimension que la seule politique industrielle ne suffit pas à résoudre. Elle conduit directement à la deuxième grande composante du nouvel État stratège allemand : la transformation de la sécurité économique en catégorie centrale de l’action publique.

B. La Wirtschaftssicherheit : quand la sécurité économique devient une catégorie de la politique économique

Le changement le plus profond intervenu depuis 2022 ne tient peut-être pas à l’ampleur des interventions publiques, mais à la manière dont l’Allemagne définit désormais ce qui doit être protégé. La sécurité économique n’est plus considérée comme le simple produit d’une économie prospère et ouverte ; elle devient une condition préalable de cette prospérité. Ce déplacement est essentiel. Il conduit à regarder autrement les dépendances extérieures, à modifier la relation avec la Chine et à intégrer progressivement dans la politique économique des considérations qui relevaient auparavant de la politique étrangère, de la défense ou de la sécurité nationale.

1. De la dépendance économique à la vulnérabilité stratégique

L’expérience russe a d’abord produit une révision intellectuelle de la notion de dépendance. Tant qu’une relation commerciale est perçue comme réciproque, stable et réversible, la dépendance peut apparaître comme le prix normal de la spécialisation internationale. Mais elle change de nature lorsque la concentration d’un approvisionnement, d’une technologie ou d’un débouché crée une vulnérabilité susceptible d’être exploitée dans un contexte de crise.

La distinction est décisive. Une économie ouverte ne peut éviter les dépendances ; elle peut en revanche chercher à éviter les dépendances critiques, c’est-à-dire celles dont la rupture provoquerait des dommages disproportionnés et pour lesquelles aucune solution de remplacement ne peut être mobilisée rapidement. La question n’est donc plus l’autonomie économique absolue, qui serait incompatible avec la vocation industrielle et commerciale de l’Allemagne, mais la capacité à conserver plusieurs options lorsque les circonstances l’exigent.

Cette nouvelle approche apparaît avec une netteté particulière dans la Nationale Sicherheitsstrategie adoptée en juin 2023. Pour la première fois, un document allemand de sécurité nationale fait de la résilience de l’économie un élément explicite de la sécurité du pays. La diversification des approvisionnements en matières premières et en énergie, le développement de projets concernant les ressources stratégiques, la constitution de réserves, la protection des infrastructures critiques et le renforcement de la cybersécurité y sont envisagés comme des instruments de sécurité à part entière.¹¹⁶ L’économie n’est donc plus seulement une ressource de la puissance nationale : elle devient elle-même un espace qu’il faut sécuriser.

Ce changement entraîne une modification du rôle de l’information économique. Identifier la concentration des fournisseurs, mesurer l’exposition d’une entreprise ou d’un secteur à un pays déterminé, connaître la localisation réelle des chaînes de valeur et apprécier la possibilité de substituer rapidement une source d’approvisionnement à une autre deviennent des fonctions stratégiques. La cartographie des dépendances prend ainsi une importance nouvelle. Elle rapproche la politique économique de méthodes traditionnellement utilisées dans l’analyse des risques géopolitiques.

Le phénomène ne concerne d’ailleurs pas seulement les matières premières ou l’énergie. Les semi-conducteurs, les batteries, les composants électroniques, les produits pharmaceutiques, les infrastructures numériques, les données et certaines technologies à double usage soulèvent des problèmes comparables. Une rupture d’approvisionnement peut désormais immobiliser une chaîne industrielle entière sans qu’aucune pénurie physique générale ne soit nécessaire. La vulnérabilité tient précisément à la concentration du risque.

Cette conception conduit également à modifier la doctrine de l’investissement étranger. L’ouverture aux capitaux internationaux demeure la règle, mais certaines acquisitions peuvent désormais être appréciées à l’aune de leur incidence sur la sécurité et l’ordre public. L’Allemagne dispose à cet effet d’un dispositif de contrôle des investissements étrangers qui s’est progressivement renforcé, notamment pour les secteurs et technologies considérés comme sensibles.¹¹⁷ Ce contrôle ne traduit pas une méfiance générale envers le capital étranger : il introduit une limite nouvelle à l’ouverture lorsque celle-ci risque de transférer une capacité stratégique ou de créer une vulnérabilité durable.

La même logique s’applique aux infrastructures. Ports, réseaux énergétiques, télécommunications, systèmes numériques ou capacités industrielles essentielles ne peuvent plus être appréhendés uniquement comme des actifs économiques. Leur propriétaire, leur dépendance technologique et leur capacité à fonctionner en situation de crise peuvent désormais devenir des questions de sécurité nationale. Le marché demeure le mécanisme normal d’allocation du capital ; mais certains actifs sont désormais considérés comme suffisamment importants pour que leur localisation, leur contrôle ou leur continuité d’exploitation intéressent directement l’État.

Cette évolution ne signifie pas que l’Allemagne découvre soudainement la notion d’intérêt stratégique. Elle marque plutôt la disparition progressive d’une frontière qui avait longtemps paru naturelle entre économie et sécurité. L’hypothèse implicite selon laquelle les échanges commerciaux contribuent à stabiliser les relations internationales ne disparaît pas ; elle cesse simplement d’être suffisante. Une relation économique peut être mutuellement bénéfique tout en produisant, à terme, une asymétrie de dépendance susceptible d’être utilisée comme moyen de pression.

La Wirtschaftssicherheit désigne précisément cette nouvelle réalité. Elle ne vise pas à supprimer le risque économique, inhérent à toute économie de marché, mais à empêcher que certains risques deviennent systémiques, concentrés et politiquement exploitables.

2. La Chine : de l’interdépendance assumée au de-risking

C’est naturellement à l’égard de la Chine que cette nouvelle conception prend sa forme la plus aboutie. Le cas chinois est en effet beaucoup plus complexe que celui de la Russie : il ne s’agit ni d’un simple problème d’approvisionnement énergétique, ni d’une relation que l’Allemagne pourrait aisément réduire sans coût économique majeur. La Chine demeure simultanément un marché essentiel pour de nombreuses entreprises allemandes, une source importante de biens et de composants, un concurrent industriel de premier plan et un acteur dont la puissance technologique et géopolitique transforme les conditions mêmes de la concurrence.

La stratégie allemande adoptée en juillet 2023 assume explicitement cette ambiguïté. La Chine y est définie à la fois comme partenaire, concurrent et rival systémique.¹¹⁸ Cette formule n’est pas seulement diplomatique. Elle traduit une tentative de sortir d’une alternative devenue trop simple entre engagement et découplage. L’Allemagne ne veut pas renoncer à ses échanges avec la Chine ; elle veut réduire les situations dans lesquelles ces échanges pourraient se transformer en dépendances critiques.

Le terme de de-risking devient ainsi central. Sa portée mérite d’être précisée : il ne signifie pas la réduction mécanique du commerce avec la Chine, encore moins une politique d’isolement. Il désigne une politique de diversification destinée à réduire les risques de concentration tout en maintenant l’ouverture. Le gouvernement fédéral l’inscrit expressément dans une logique de résilience et considère que les entreprises doivent elles-mêmes assumer une part accrue du risque lorsqu’elles choisissent de concentrer leurs activités sur le marché chinois.¹¹⁹

Cette dernière idée est particulièrement intéressante au regard de la tradition allemande. Le nouvel État stratège ne revient pas nécessairement sur le principe de la responsabilité entrepreneuriale ; il cherche au contraire à le réaffirmer. Si une entreprise décide de prendre une exposition géopolitique élevée, elle ne doit pas nécessairement pouvoir compter sur l’État pour socialiser intégralement les pertes lorsque la situation se retourne. La sécurité économique ne devient donc pas un mécanisme général d’assurance publique contre les risques internationaux.

Il s’agit là d’une différence importante avec une politique industrielle conçue comme une succession de plans de sauvetage. Le rôle de l’État consiste davantage à éclairer, prévenir, diversifier et protéger les intérêts collectifs essentiels qu’à garantir la rentabilité des choix privés. La responsabilité des entreprises et la responsabilité stratégique de l’État sont ainsi appelées à coexister, mais sur des registres différents.

Cette approche répond également à la transformation de la concurrence chinoise. Pendant les années 2000 et 2010, la Chine apparaissait avant tout comme un immense marché permettant aux entreprises allemandes d’accroître leurs volumes, leurs marges et leurs économies d’échelle. Désormais, elle est aussi devenue une source de concurrence directe dans plusieurs des secteurs qui constituaient les points forts de l’industrie allemande. La question n’est donc plus seulement de savoir si l’Allemagne dépend de la Chine ; elle est de savoir si la Chine peut progressivement réduire sa propre dépendance à l’égard de l’industrie allemande tout en accroissant celle de l’Allemagne à l’égard de ses propres capacités industrielles et technologiques.

La stratégie chinoise elle-même nourrit cette inquiétude. Le gouvernement allemand relève que la Chine cherche à renforcer son autonomie à l’égard des apports étrangers tout en développant, dans certains domaines, des dépendances extérieures à son profit. Il souligne également le rôle combiné de la politique industrielle, de la protection du marché intérieur, des stratégies technologiques telles que Made in China 2025 et Dual Circulation, ainsi que la proximité entre les entreprises, la recherche et les autorités publiques.¹²⁰

Le problème allemand devient alors celui d’une concurrence qui ne porte plus seulement sur les prix ou la qualité des produits. Elle porte sur les écosystèmes de puissance : capacité à financer l’innovation, à contrôler les technologies, à sécuriser les matières premières, à imposer des normes, à maîtriser les données et à soutenir les entreprises dans la durée. Cette transformation explique pourquoi la politique chinoise ne peut plus être laissée à la seule appréciation des entreprises allemandes, aussi internationales soient-elles.

Pour autant, le de-risking ne doit pas être confondu avec une rupture. L’Allemagne conserve un intérêt majeur à maintenir une relation économique avec la Chine. Elle cherche plutôt à retrouver une marge de manœuvre : diversifier ses fournisseurs et ses marchés, développer des partenariats avec d’autres pays asiatiques, renforcer les capacités européennes dans certains domaines et éviter que la recherche de rentabilité à court terme ne conduise à des concentrations de risque incompatibles avec la sécurité collective.

Le déplacement est donc considérable. La question classique de la politique commerciale — « où nos entreprises peuvent-elles vendre et acheter au meilleur coût ? » — se double désormais d’une question stratégique : « de qui pouvons-nous dépendre sans perdre notre liberté de décision ? » C’est dans cet écart entre efficacité économique et liberté d’action que se situe désormais une grande partie de la politique allemande de sécurité économique.

3. L’institutionnalisation de la Wirtschaftssicherheit

Le véritable changement apparaît enfin lorsque cette nouvelle conception de la sécurité économique cesse d’être seulement un diagnostic pour devenir une architecture de politique publique. La Wirtschaftssicherheit tend progressivement à traverser plusieurs administrations et plusieurs domaines d’action : commerce extérieur, investissements, matières premières, énergie, technologies critiques, infrastructures, recherche et politique européenne.

La Nationale Sicherheitsstrategie de 2023 constitue à cet égard un point de passage majeur. Elle inscrit la résilience économique dans une conception globale de la sécurité et prévoit notamment une diversification des approvisionnements, un soutien ciblé aux projets concernant les matières premières et la constitution de réserves stratégiques.¹²¹ Cette orientation est importante parce qu’elle rompt avec une conception strictement sectorielle de la politique économique : une décision concernant une matière première, une infrastructure ou une technologie peut désormais être évaluée à la lumière de ses conséquences sur la capacité générale de l’Allemagne à résister à une crise.

La stratégie allemande envers la Chine vient compléter ce dispositif en introduisant la notion de de-risking dans la conduite des relations économiques extérieures. Elle prévoit notamment une meilleure coordination entre les différents ministères et insiste sur la nécessité de renforcer simultanément l’économie, la compétitivité et la souveraineté technologique allemandes et européennes.¹²² La politique étrangère cesse ainsi d’être extérieure à la politique économique : elle contribue à déterminer les conditions dans lesquelles les entreprises allemandes peuvent prendre des risques à l’étranger.

Cette évolution s’inscrit dans un mouvement européen plus large. L’Allemagne comprend progressivement qu’elle ne peut traiter seule certaines vulnérabilités. Une entreprise allemande peut être exposée à une technologie américaine, à une matière première chinoise, à un fournisseur situé dans un autre État membre et à un marché asiatique ; le risque économique traverse donc les frontières nationales aussi aisément que les chaînes de valeur. La sécurité économique ne peut dès lors être pleinement assurée par Berlin seul. Elle appelle une capacité européenne de surveillance, de diversification, de protection et, lorsque cela est nécessaire, de riposte.

Cette dimension européenne est particulièrement visible dans la réaction aux pratiques de coercition économique. L’expérience de la Lituanie face aux mesures chinoises de pression commerciale a contribué à faire comprendre à Berlin que la vulnérabilité d’un État membre pouvait devenir celle de l’ensemble de l’Union. La protection du marché intérieur, la politique commerciale commune et les instruments européens de lutte contre la coercition prennent ainsi une importance nouvelle.¹²³

La conséquence doctrinale est significative. L’État stratège allemand ne se définit plus uniquement par son action à l’intérieur des frontières nationales. Il doit aussi contribuer à organiser un environnement européen suffisamment robuste pour que l’ouverture extérieure demeure possible. La souveraineté économique tend ainsi à devenir une souveraineté organisée en réseau, dans laquelle l’Allemagne conserve des intérêts propres mais reconnaît que certaines capacités ne peuvent être garanties qu’à l’échelle européenne.

Ce point permet également de mieux comprendre l’évolution de la notion même de puissance. Dans le modèle antérieur, la puissance économique allemande se mesurait principalement à la compétitivité des entreprises, à la capacité exportatrice et à la solidité des finances publiques. Dans le nouveau modèle, ces critères demeurent essentiels, mais ils ne suffisent plus. Une économie puissante doit aussi être capable de résister à une interruption d’approvisionnement, de remplacer rapidement un fournisseur critique, de protéger une infrastructure essentielle, de conserver l’accès à une technologie déterminante ou de supporter une mesure de coercition commerciale.

La puissance devient ainsi indissociable de la résilience. Celle-ci ne signifie pas fermeture : elle désigne la capacité à rester ouvert sans devenir vulnérable au point de perdre sa liberté d’action. Cette conception offre peut-être la meilleure clé de lecture de la transformation allemande depuis 2022.

Elle permet surtout de comprendre pourquoi la Wirtschaftssicherheit ne constitue pas une parenthèse liée à la guerre en Ukraine. Elle correspond à une transformation plus durable de l’environnement économique international. La mondialisation n’a pas disparu, mais elle est désormais traversée par des rivalités de puissance ; les chaînes de valeur restent mondiales, mais leur concentration est devenue un risque ; le marché demeure le mécanisme ordinaire de l’allocation des ressources, mais certaines dépendances sont devenues des enjeux de souveraineté.

L’Allemagne découvre ainsi une proposition qui aurait semblé paradoxale quelques années plus tôt : pour rester une économie ouverte, elle doit désormais disposer de moyens lui permettant de ne pas être enfermée dans certaines dépendances. Le nouvel État stratège se construit moins contre la mondialisation que contre ses vulnérabilités excessives.

La question demeure alors de savoir si cette nouvelle doctrine peut être durablement conciliée avec les principes qui ont longtemps structuré la politique économique allemande. Car protéger certaines capacités, sélectionner certains risques et mobiliser l’État pour préserver des marges de manœuvre suppose nécessairement de franchir plus souvent la frontière entre règle générale et choix stratégique. C’est précisément cette tension — entre ordre concurrentiel, puissance publique et souveraineté — qui constitue désormais le véritable test contemporain de l’héritage ordolibéral.

C. Les contradictions du nouvel État stratège : ambition de puissance, dépendances extérieures et leadership européen

La recomposition engagée depuis 2022 ne signifie pas que l’Allemagne dispose déjà de tous les instruments nécessaires à sa nouvelle ambition. Elle révèle au contraire un paradoxe : au moment même où Berlin redécouvre la nécessité de la puissance économique et stratégique, il lui faut constater que plusieurs des ressorts essentiels de cette puissance demeurent situés hors de son contrôle. La question n’est donc plus seulement de savoir si l’Allemagne accepte davantage d’intervention publique, mais si elle est capable de convertir ses ressources économiques en véritables capacités de puissance. Cette difficulté apparaît dans la politique budgétaire, dans la relation avec les États-Unis et, plus encore, dans quelques secteurs technologiques et industriels décisifs.

1. Investir davantage sans renoncer à la discipline

La première contradiction est intérieure. L’Allemagne veut désormais investir davantage dans ses infrastructures, sa défense, sa transition énergétique et ses technologies d’avenir, alors que la discipline budgétaire demeure l’un des fondements les plus profondément enracinés de sa culture économique. La réforme récente du cadre constitutionnel et la création du fonds spécial de 500 milliards d’euros destiné aux infrastructures et à la neutralité climatique montrent que le tabou de l’investissement public à crédit s’est néanmoins sensiblement affaibli.¹²⁴

Il serait toutefois excessif d’y voir une conversion au keynésianisme. La Schuldenbremse n’a pas été abandonnée ; elle a été aménagée afin de permettre de distinguer plus nettement la dépense courante de l’investissement destiné à accroître les capacités futures du pays. Cette nuance est importante. Dans la conception allemande, la dette demeure problématique lorsqu’elle finance durablement la consommation publique ; elle devient plus acceptable lorsqu’elle permet de restaurer les infrastructures, la capacité énergétique ou les équipements dont dépend la croissance future.

Le changement tient donc moins à une nouvelle philosophie de la dépense qu’à une nouvelle définition de ce qui constitue un investissement stratégique. Pendant la période antérieure, l’État pouvait considérer que les entreprises et les marchés de capitaux étaient les principaux agents de l’accumulation productive. Désormais, l’insuffisance des infrastructures publiques, le retard numérique ou les besoins de la défense montrent que certaines capacités ne peuvent être reconstituées sans une mobilisation durable de ressources collectives.

Cette inflexion demeure néanmoins entourée de précautions. L’Allemagne conserve une préférence marquée pour les mécanismes susceptibles de responsabiliser les bénéficiaires des fonds publics, pour les garanties et les financements remboursables et pour les investissements dont la rentabilité économique ou stratégique peut être identifiée. Elle cherche ainsi à éviter que la politique industrielle ne se transforme en régime permanent de subventions.

Le paradoxe est alors particulièrement allemand : il faut désormais dépenser davantage pour préserver la discipline économique elle-même. Une infrastructure dégradée, un réseau électrique insuffisant ou un retard technologique ne constituent plus seulement des coûts futurs ; ils compromettent la capacité du pays à rester compétitif et à financer demain son modèle social. La discipline budgétaire change ainsi progressivement de finalité : elle n’est plus seulement destinée à limiter la puissance financière de l’État, mais à préserver sa capacité d’action dans la durée.

Cette évolution rencontre cependant une limite simple : investir ne suffit pas. Encore faut-il être capable de transformer rapidement la dépense en capacités opérationnelles. Or la lenteur administrative, la complexité des procédures d’autorisation et les difficultés de coordination entre l’État fédéral, les Länder et les collectivités constituent encore des obstacles importants. L’État stratège allemand est donc confronté à une question qui touche à son efficacité propre : peut-il décider et exécuter à la vitesse des transformations technologiques et géopolitiques ? Cette question est d’autant plus importante que certaines des capacités qu’il cherche aujourd’hui à construire se situent dans des domaines où l’Allemagne ne peut agir seule.

2. Le paradoxe américain : s’émanciper sans pouvoir réellement se détacher

C’est ici qu’apparaît l’une des contradictions les plus profondes de la nouvelle stratégie allemande. Berlin entend renforcer l’autonomie stratégique de l’Europe, réduire ses dépendances extérieures et affirmer davantage ses intérêts propres ; mais il demeure profondément dépendant des États-Unis dans plusieurs domaines essentiels de sa sécurité et de sa puissance.

Cette dépendance est d’abord militaire. La protection de l’Europe demeure adossée à l’Alliance atlantique et, en pratique, à des capacités américaines que les Européens ne peuvent encore remplacer rapidement : renseignement, surveillance et reconnaissance, commandement, ravitaillement, défense antimissile, capacités spatiales, certaines munitions et, surtout, le parapluie nucléaire américain. Les dépenses européennes de défense connaissent pourtant une progression spectaculaire : elles ont atteint 418 milliards d’euros en 2025 et devraient s’élever à environ 454 milliards en 2026. Mais cette montée en puissance financière ne signifie pas automatiquement l’émergence d’une capacité industrielle et opérationnelle européenne équivalente.¹²⁵

Le problème est particulièrement visible en Allemagne. Berlin augmente considérablement ses dépenses militaires et entend devenir le principal contributeur conventionnel de la défense européenne. Mais une partie des équipements les plus sophistiqués repose encore sur des technologies américaines ou sur des chaînes de production transatlantiques. Le choix du F-35 pour la composante aérienne de la dissuasion et de la participation nucléaire de l’OTAN en fournit l’exemple le plus visible. Il témoigne simultanément de la volonté allemande de renforcer sa puissance militaire et de la persistance d’une dépendance technologique à l’égard des États-Unis.

Cette situation n’est pas nécessairement contradictoire avec l’appartenance à l’OTAN. Elle le devient davantage lorsque l’objectif affiché est celui d’une véritable autonomie stratégique européenne. Une Europe capable de dépenser davantage mais demeurant dépendante d’équipements, de logiciels, de renseignement ou de capacités américaines ne dispose pas de la même liberté d’action qu’une Europe maîtrisant elle-même les technologies nécessaires à sa défense. La difficulté est encore plus grande parce que la relation transatlantique n’est plus aussi prévisible qu’elle le fut. Les interrogations américaines sur le partage du fardeau, les demandes de réarmement européen et la volonté croissante de Washington de concentrer davantage ses ressources sur l’Indo-Pacifique obligent les Européens à envisager une plus grande responsabilité militaire. En 2026, Washington presse désormais ouvertement les alliés européens de prendre davantage en charge la défense conventionnelle du continent.¹²⁶

L’Allemagne se trouve ainsi devant une contradiction stratégique qu’elle ne peut éluder. Elle souhaite une Europe plus autonome, mais elle a besoin des États-Unis pour rendre cette Europe immédiatement plus sûre, du moins de son point de vue au centre du continent européen. Elle souhaite renforcer l’industrie européenne de défense, mais une partie de ses achats les plus urgents peut encore être satisfaite plus rapidement par l’industrie américaine. Elle entend réduire les dépendances, mais certaines capacités américaines sont précisément celles dont le remplacement serait le plus coûteux et le plus long. Cette ambiguïté explique aussi certaines « hésitations » allemandes dans les programmes européens. Berlin peut souhaiter une base industrielle européenne plus forte tout en privilégiant, lorsqu’une capacité opérationnelle doit être obtenue rapidement, une solution américaine. L’enjeu n’est donc pas seulement économique : chaque choix d’équipement contribue à déterminer la structure industrielle et technologique de la puissance européenne pour plusieurs décennies. La contradiction vaut également pour les technologies civiles à forte valeur stratégique.

Tableau 1

Les nouvelles priorités industrielles de l’Allemagne depuis la Zeitenwende (2022-2026)

Priorités allemandes	Différences avec la France	Convergences avec le Japon, la Corée du Sud et Taïwan
Semi-conducteurs	Accent sur la fabrication industrielle et l’attraction d’investissements étrangers (Intel, TSMC…)	Très forte convergence avec les stratégies asiatiques de sécurisation des capacités de production.
Batteries	Intégration à la filière automobile	Priorité également donnée aux chaînes de valeur complètes.
Hydrogène	Forte priorité industrielle et énergétique	Orientation comparable au Japon et à la Corée.
Industrie automobile	Transformation vers l’électrique sans abandon du socle industriel	Concurrence directe avec les constructeurs asiatiques.
Intelligence artificielle	Priorité orientée vers les applications industrielles	Approche proche du Japon davantage que des États-Unis.
Robotique	Soutien à l’industrie manufacturière	Forte proximité avec le Japon et la Corée.
Défense	Réindustrialisation accélérée après 2022	Évolution analogue au Japon depuis les réformes de sécurité.
Technologies quantiques	Coopérations européennes mais logique industrielle nationale	Approche comparable à Taïwan et à la Corée.
Biotechnologies	Soutien plus ciblé qu’en France	Politique proche des grands pays industriels asiatiques.

_________________________________________________________________________________________¹²⁸

3. Défense, numérique, IA et pharmacie : les angles morts de la puissance allemande

L’Allemagne possède une remarquable puissance industrielle, mais celle-ci demeure inégalement répartie. Elle excelle traditionnellement dans les machines-outils, l’automobile, la chimie, les équipements industriels et de nombreux segments du Mittelstand. Elle est beaucoup moins dominante dans certaines technologies qui structurent désormais la puissance économique : plateformes numériques, cloud, systèmes d’exploitation, grands modèles d’intelligence artificielle, semi-conducteurs avancés et certaines biotechnologies.

Cette asymétrie devient particulièrement préoccupante avec l’essor de l’intelligence artificielle. Les États-Unis et la Chine concentrent l’essentiel des entreprises capables de développer les modèles de pointe, tandis que l’Europe cherche encore à construire une capacité de calcul, de financement et d’exploitation à une échelle comparable. Les investissements européens dans les infrastructures d’IA progressent rapidement, mais ils restent confrontés à la domination américaine des processeurs, du cloud et des grands modèles.

Le problème ne réside donc pas seulement dans l’absence de « champions » européens. Il concerne toute la chaîne de valeur. Une politique de souveraineté numérique qui disposerait de centres de données européens mais dépendrait de composants américains, de logiciels américains et de modèles américains ne produirait qu’une autonomie partielle. L’infrastructure peut être européenne sans que la technologie qui la fait fonctionner le soit réellement. Cette question prend une dimension particulière dans le domaine de la défense et on va y revenir. L’intelligence artificielle, les drones autonomes, la guerre électronique, les systèmes de commandement et les logiciels deviennent des composantes essentielles de la puissance militaire. Or les frontières entre technologie civile et militaire s’effacent rapidement. Le document consacré en 2025 aux principes économiques du réarmement européen souligne ainsi que les systèmes autonomes et la robotique sont de plus en plus déterminants sur le champ de bataille et que l’Europe accuse encore un retard en matière de production à grande échelle et de capacités logicielles.

Le paradoxe allemand apparaît alors avec une particulière netteté. Le pays dispose d’une industrie capable de fabriquer des machines complexes, des véhicules blindés, des systèmes industriels et des équipements de haute précision ; mais la nouvelle frontière de la puissance repose de plus en plus sur le logiciel, la donnée, le calcul et l’intelligence artificielle. Le passage de la puissance industrielle traditionnelle à la puissance techno-industrielle constitue donc un défi d’une autre nature.¹²⁹

La situation est comparable, quoique différemment, dans la pharmacie et les biotechnologies. L’Allemagne conserve de grands groupes et une importante base de recherche, mais la dynamique mondiale du secteur s’est déplacée vers les États-Unis et, dans certains domaines, vers l’Asie. Le problème est moins l’absence d’entreprises performantes que la capacité à transformer rapidement la recherche fondamentale en produits, puis en capacités industrielles à très grande échelle. Cette faiblesse renvoie à une question plus générale : la puissance scientifique allemande se convertit-elle suffisamment vite en puissance industrielle et t¹³⁰echnologique ?

Cette interrogation est essentielle pour l’État stratège. Dans les industries traditionnelles, l’Allemagne pouvait compter sur un tissu entrepreneurial particulièrement dense, une formation professionnelle remarquable et une longue expérience de l’exportation. Dans les technologies de rupture, ces avantages demeurent utiles mais ne suffisent plus. Il faut aussi accepter des investissements beaucoup plus risqués, des cycles d’innovation plus rapides, des marchés de capitaux plus aptes à financer la croissance et une coopération beaucoup plus étroite entre recherche publique, entreprises et défense.

L’Allemagne doit donc éviter une illusion : celle qui consisterait à croire que sa puissance industrielle passée lui garantit automatiquement une position dominante dans les industries de demain. La transformation du véhicule automobile en système numérique, l’essor de l’IA, la robotique, les semi-conducteurs, le spatial ou les biotechnologies déplacent les frontières de la compétitivité. Ils exigent moins seulement de « bonnes conditions-cadres » qu’une capacité collective à identifier, financer et industrialiser rapidement les innovations décisives.

Ce constat explique pourquoi la relation avec les États-Unis est si difficile à redéfinir. L’Europe peut souhaiter davantage d’autonomie technologique, mais elle ne peut, à court terme, se passer de nombreux apports américains. La question n’est donc pas de choisir entre dépendance et rupture : elle est de construire suffisamment de capacités européennes pour que la dépendance cesse d’être une contrainte unilatérale.

4. L’ambiguïté du leadership allemand en Europe¹³²¹³¹

Cette difficulté conduit finalement à poser la question du rôle de l’Allemagne dans l’Union européenne. Berlin aspire naturellement à exercer une influence déterminante sur l’orientation économique et industrielle du continent. Son poids démographique, économique et financier lui confère une position singulière. Mais ce leadership allemand demeure traversé par une ambiguïté fondamentale : l’Allemagne souhaite une Europe plus puissante, à la condition que celle-ci demeure compatible avec les intérêts de son propre Standort. Cette tension est apparue avec une particulière netteté lors des négociations ayant conduit à l’accord de Turnberry avec les États-Unis en 2025, comme lors de la finalisation de l’accord entre l’Union européenne et le Mercosur.

Cette tension n’est pas nouvelle. Elle était déjà perceptible dans les débats sur l’euro, la politique énergétique, les règles budgétaires ou la concurrence. Elle devient cependant beaucoup plus visible lorsque l’Europe doit construire une politique industrielle et de défense commune. Le marché unique peut bénéficier à l’industrie allemande, mais une véritable politique industrielle européenne suppose aussi que les investissements, les chaînes de valeur et les capacités technologiques soient répartis à l’échelle du continent.

Le domaine de la défense, déjà évoqué, est particulièrement révélateur. L’augmentation massive des budgets européens ouvre une occasion historique de renforcer la base industrielle et technologique européenne. Mais elle peut aussi produire un résultat différent : une juxtaposition d’achats nationaux, dont une partie importante bénéficie à des fournisseurs non européens. L’Union européenne cherche désormais à orienter davantage les investissements vers sa propre base industrielle de défense ; la Commission affirme explicitement l’objectif de construire une base technologique et industrielle européenne « souveraine et capable ». Mais la réalisation de cet objectif dépendra des choix des principaux États membres, au premier rang desquels l’Allemagne.

Le cas allemand est à cet égard particulièrement sensible. Une partie de son industrie de défense possède une réelle capacité européenne, voire mondiale. Mais la recherche de solutions immédiatement disponibles peut entrer en tension avec l’objectif de construire des filières européennes complètes. Le choix entre une capacité américaine rapidement disponible et une solution européenne plus longue à développer n’est donc pas seulement une question militaire : il engage la structure industrielle future de l’Europe.

La même contradiction se retrouve dans le numérique. L’Allemagne a tout intérêt à disposer d’un marché européen suffisamment vaste pour faire émerger des entreprises capables de rivaliser avec les groupes américains et chinois. Mais la construction d’une véritable souveraineté numérique européenne suppose d’accepter que les intérêts nationaux immédiats ne coïncident pas toujours avec l’intérêt industriel européen de long terme. Il faut parfois préférer une solution européenne moins immédiatement performante à une solution étrangère déjà disponible, si l’objectif est de conserver à terme une capacité autonome.

Cette difficulté concerne également la relation franco-allemande. La France a traditionnellement défendu une conception plus politique de la souveraineté européenne, tandis que l’Allemagne a longtemps privilégié la puissance économique, le marché intérieur et la coopération transatlantique. Les circonstances nouvelles rapprochent les deux pays sur la nécessité d’une Europe plus autonome, mais elles ne suppriment pas leurs divergences sur les instruments, les priorités industrielles et la relation avec les États-Unis. L’Allemagne se trouve donc devant un choix stratégique qui dépasse son propre avenir : veut-elle être la première puissance économique de l’Europe ou contribuer à faire de l’Europe une puissance économique et technologique capable de compter face aux États-Unis et à la Chine ? Les deux objectifs peuvent coïncider, mais ils ne se confondent pas nécessairement.

C’est là que se situe l’une des limites les plus importantes du nouvel État stratège allemand. La puissance ne peut plus être pensée exclusivement à l’échelle nationale, parce que les marchés, les chaînes de valeur, les technologies et la défense ont acquis une dimension continentale. Mais elle ne peut pas davantage être abandonnée à une Europe abstraite, car les capacités industrielles restent enracinées dans des territoires, des entreprises, des systèmes de formation et des cultures économiques nationales.

L’Allemagne doit donc apprendre à exercer son leadership autrement. Il ne lui suffit plus de défendre ses propres intérêts au sein de l’Union ; elle doit être capable de transformer une partie de sa puissance nationale en puissance européenne. C’est à cette condition que son poids économique pourra devenir un véritable instrument de souveraineté collective. La difficulté est d’autant plus grande que le nouvel environnement international ne laisse guère de temps. Les États-Unis réorientent leur stratégie, la Chine accélère sa montée en gamme, la Russie a fait de la force un instrument de politique extérieure et les technologies critiques deviennent des actifs de puissance. L’Europe augmente ses dépenses de défense et ses investissements technologiques, mais elle part avec un retard considérable dans plusieurs domaines. En 2026, les dépenses de défense des États membres devraient atteindre environ 454 milliards d’euros et les investissements dans les équipements progresser fortement ; pourtant, les achats demeurent encore largement nationaux et la part des programmes réellement coopératifs reste limitée, tandis que nombre d’Etats membres préfèrent se fournir en matériels produits ou maîtrisés par les Etats-Unis. L’exemple le plus emblématique – et contradictoire – est hélas dans le choix allemand de se fournir en Lockheed Martin F 35 américains (qui possède toutefois une chaîne de production complète de sous-traitance Leonardo en Italie) pour sa flotte de l’aviation de chasse au lieu de retenir le seul matériel européen déjà opérationnel, le Rafale français de Dassault Aviation. La relation industrielle et stratégique germano-italienne mérite d’être soulignée comme un paramètre important de redéploiement de l’Etat stratège allemand, voire des Etats stratèges des différents Etats membres. L’évolution ultérieure des relations entre Bruxelles, Berlin et Rome apparaît en effet révélatrice. Malgré les fortes réserves exprimées durant la campagne électorale italienne de septembre 2022, les relations entre la Commission européenne, le gouvernement allemand et le gouvernement de Giorgia Meloni se sont progressivement normalisées. Cette évolution s’explique certes par le soutien constant de Mme Meloni à l’Ukraine, à l’OTAN et à la discipline budgétaire européenne, mais aussi par la convergence croissante des intérêts industriels et stratégiques de plusieurs États membres confrontés aux défis de la réindustrialisation, de la sécurité économique, de la politique commerciale vis-à-vis de la Chine et du renforcement de la base industrielle de défense européenne.

Le risque serait alors de construire une Europe qui dépense davantage sans devenir réellement plus autonome, et une Allemagne qui investit davantage sans parvenir à transformer ces investissements en capacités technologiques et stratégiques. La question du nouvel État stratège se résume finalement à celle-ci : comment convertir la puissance économique existante en puissance technologique, industrielle et géopolitique durable ?

C’est à cette interrogation que conduit la trajectoire allemande depuis 2022. Elle montre les limites d’un modèle qui avait longtemps excellé dans la production industrielle et l’exportation, mais qui doit désormais apprendre à produire également de la sécurité, de la technologie et de la puissance. Elle montre surtout que l’autonomie ne saurait être conçue comme une rupture avec les États-Unis, ni comme un repli national. Pour l’Allemagne comme pour l’Europe, elle suppose une capacité nouvelle à choisir ses dépendances, à les diversifier et, lorsque cela est indispensable, à construire les capacités permettant de s’en affranchir.

A partir de ces considérations sur les capacités industrielles, le tableau en annexe 5 sur les comparaisons internationales de souveraineté met en évidence une évolution majeure de l’économie mondi¹³³ale sur le premier quart du XXIe siècle. Depuis le début du XXIᵉ siècle. Les pays qui ont le mieux résisté aux chocs de la mondialisation ne sont pas nécessairement ceux qui ont le moins recouru à l’intervention publique, mais ceux qui sont parvenus à préserver simultanément leur base industrielle, leur capacité d’innovation et des marges de manœuvre financières suffisantes. À cet égard, la Chine, la Corée du Sud, Taïwan ou, dans une moindre mesure, l’Allemagne, présentent des trajectoires sensiblement différentes de celles observées dans plusieurs grandes économies occidentales. Si leurs modèles institutionnels demeurent très différents, tous ont continué à considérer l’industrie comme un actif stratégique et à soutenir, sous des formes variées, leurs capacités productives nationales.

À l’inverse, les États dont la désindustrialisation s’est accompagnée d’un endettement public élevé apparaissent aujourd’hui davantage exposés aux contraintes extérieures. Les États-Unis conservent certes une situation singulière grâce au rôle international du dollar, à la profondeur de leurs marchés financiers et à leur avance technologique, mais ils ont eux-mêmes engagé depuis 2022 un spectaculaire retour des politiques industrielles. La France illustre plus nettement les difficultés auxquelles peut conduire le cumul d’une érosion de la base manufacturière, d’un fort endettement public et d’une dépendance importante à l’égard des investisseurs étrangers. L’Allemagne occupe une position intermédiaire : son appareil industriel demeure l’un des plus puissants d’Europe, mais les crises énergétique, géopolitique et technologique ont révélé les limites du modèle de croissance construit depuis les années 2000. Au total, ces comparaisons confirment que la puissance économique contemporaine repose moins sur l’opposition entre marché et intervention publique que sur la capacité des États à articuler durablement discipline macroéconomique, politique industrielle, innovation technologique et sécurité économique.

1. L’ordolibéralisme, un héritage désormais disputé

Depuis une dizaine d’années, la référence à l’économie sociale de marché (Soziale Marktwirtschaft) ne constitue plus le monopole doctrinal de la CDU/CSU ou du FDP. Plusieurs formations politiques allemandes revendiquent désormais, chacune selon sa propre lecture, certains éléments de cet héritage. Cette évolution témoigne moins d’un retour homogène de l’ordolibéralisme que de sa transformation en référence commune du débat public, dont les significations divergent sensiblement selon les familles politiques. Le cas de l’AfD est, à cet égard, particulièrement révélateur : son programme économique réaffirme son attachement à la propriété privée, à la liberté contractuelle, à l’entrepreneuriat, à la concurrence et à la Soziale Marktwirtschaft, tout en les articulant à une critique beaucoup plus générale de certaines politiques européennes, énergétiques et migratoires. 

Une telle revendication ne saurait toutefois être interprétée comme une filiation directe avec l’ordolibéralisme historique. Celui-ci formait un ensemble doctrinal cohérent associant ordre concurrentiel, État de droit, stabilité monétaire, ouverture économique, responsabilité individuelle et démocratie libérale. La reprise de certains de ces principes par des acteurs politiques contemporains ne signifie donc pas qu’ils s’inscrivent dans la continuité intellectuelle de Walter Eucken, Franz Böhm, Wilhelm Röpke ou Ludwig Erhard. Elle illustre plutôt la plasticité d’un héritage dont les références sont désormais mobilisées dans des contextes politiques profondément différents, consacrant l’éloignement croissant entre la doctrine ou les grands principes économiques régulièrement invoqués comme par réflexe, et la réalité des pratiques opératoires. En cela, l’Allemagne ne fait pas exception dans le contexte plus vaste de l’Union Européenne dont elle entend demeurer sans partage le vecteur sur ses propres matrices.

Conclusion

L’évolution de l’Allemagne depuis l’entrée de la Chine à l’Organisation mondiale du commerce en 2001 invite à dépasser plusieurs oppositions qui ont longtemps structuré les débats européens. Opposer l’État au marché, la concurrence à la politique industrielle ou encore l’ordolibéralisme à toute forme d’intervention publique conduit à méconnaître la réalité historique du Modell Deutschland. Depuis l’après-guerre, celui-ci repose moins sur la recherche d’un équilibre immuable que sur une capacité d’adaptation continue autour de quelques principes directeurs : stabilité des institutions, primauté du droit, concurrence organisée, responsabilité des acteurs économiques, partenariat social et recherche d’une prospérité durable.

L’ordolibéralisme n’a donc jamais signifié l’effacement de l’État devant le marché. Il lui assignait au contraire une responsabilité particulière : établir et préserver l’ordre économique dans lequel la concurrence pouvait produire ses effets, empêcher les concentrations de puissance susceptibles de détruire cet ordre et garantir les conditions institutionnelles de la liberté économique. L’Économie sociale de marché d’Erhard et de Müller-Armack ajouta à cette construction une dimension sociale et politique qui contribua à son acceptation par la société allemande. Ce qui a fait la force du modèle n’était ainsi ni le retrait de l’État, ni son intervention permanente, mais la capacité à articuler règles, institutions, responsabilité et puissance productive.

L’analyse conduite dans cette étude montre que l’Allemagne n’a, de ce point de vue, jamais véritablement renoncé à une stratégie économique de long terme. Derrière une rhétorique souvent réservée à l’égard de la « politique industrielle », l’État fédéral, les Länder, les banques publiques, les instituts de recherche, les partenaires sociaux et les entreprises ont continué à agir de manière coordonnée afin de préserver et de développer les capacités productives du pays. Cette politique n’a pas toujours été désignée comme telle. Elle n’en constitue pas moins une forme originale d’État stratège, dont les instruments sont profondément enracinés dans l’histoire institutionnelle de la République fédérale.

Le succès exceptionnel des années 2000 et 2010 a cependant contribué à masquer les fragilités de cette construction. L’ouverture mondiale, l’intégration européenne, l’euro, les chaînes de valeur d’Europe centrale, l’accès privilégié au marché chinois et l’abondance du gaz russe ont créé une configuration dans laquelle les intérêts allemands semblaient spontanément converger avec ceux de la mondialisation. L’Allemagne pouvait alors croire que la puissance économique naissait essentiellement de la compétitivité de ses entreprises et que la stabilité de son environnement extérieur pouvait être tenue pour acquise. C’est précisément cette illusion qui s’est progressivement dissipée.

Les difficultés allemandes des dernières années ne résultent donc pas principalement d’un « excès d’ordolibéralisme ». Elles paraissent davantage traduire un affaiblissement progressif de la cohérence intellectuelle qui liait autrefois les doctrines, les institutions et les élites chargées de les mettre en œuvre. Les choix énergétiques, certaines dépendances industrielles, les hésitations face à la montée en puissance de la Chine ou encore les retards dans le numérique et certaines technologies critiques relèvent moins d’une application rigoureuse des principes fondateurs de l’École de Fribourg que d’une succession d’adaptations pragmatiques à un environnement international devenu beaucoup plus conflictuel.

Cette distinction entre doctrine, institutions et élites est essentielle. Une institution peut survivre à la doctrine qui l’a inspirée ; une règle peut continuer à produire ses effets alors que les raisons historiques de son adoption ont été oubliées ; une élite politique ou administrative peut enfin mobiliser un héritage intellectuel sans en maîtriser toujours les présupposés. Le modèle allemand a ainsi conservé une remarquable continuité institutionnelle tout en connaissant une certaine érosion de sa culture économique originelle. C’est moins la disparition de l’ordolibéralisme que sa progressive dilution dans un ensemble de pratiques, de compromis et d’intérêts constitués qui permet de comprendre certaines des contradictions apparues depuis le début du siècle.

La Zeitenwende annoncée par le Chancelier Scholz après l’invasion de l’Ukraine par la Russie, en février 2022, a rendu ces contradictions visibles avec une brutalité particulière. Le choc énergétique a révélé la fragilité d’une dépendance qui avait longtemps été interprétée comme une relation économique mutuellement avantageuse. La sécurité des approvisionnements, la résilience des chaînes de valeur, les infrastructures critiques, les matières premières stratégiques, les technologies sensibles et la capacité de défense sont alors entrées au cœur de la réflexion économique allemande.

Il ne s’agit pas pour autant d’un retour au dirigisme. Le nouvel État stratège allemand ne cherche ni à administrer l’économie ni à se substituer systématiquement à l’entreprise. Il tend plutôt à élargir sa définition des « conditions-cadres ». L’énergie, les réseaux, les infrastructures numériques, la recherche, les compétences, les capacités industrielles critiques et désormais la sécurité des chaînes d’approvisionnement sont progressivement considérés comme des conditions nécessaires au fonctionnement même de l’économie de marché.

La transformation pourrait ainsi être résumée en une formule : l’Allemagne passe moins d’un État libéral à un État interventionniste que d’un État garant des règles à un État garant des capacités.¹ Ce déplacement est considérable. Il signifie que l’État ne peut plus seulement veiller à la qualité de l’ordre économique ; il doit aussi contribuer à préserver les capacités matérielles, technologiques et stratégiques sans lesquelles cet ordre perdrait sa substance.

Cette mutation allemande s’inscrit dans un mouvement beaucoup plus large. Les États-Unis ont assumé, avec le CHIPS and Science Act et l’Inflation Reduction Act, une politique industrielle dont l’ampleur aurait été difficilement concevable quelques années auparavant. La Chine poursuit une politique de montée en gamme technologique et de sécurisation de ses chaînes de valeur. Le Japon et la Corée du Sud renforcent leurs instruments de soutien aux secteurs stratégiques. L’Union européenne elle-même, après avoir longtemps privilégié la seule intégration des marchés, développe désormais une politique de sécurité économique, de soutien aux technologies critiques, de contrôle des investissements et de protection contre les coercitions économiques.

L’État stratège n’est donc pas une résurgence anachronique. Il constitue l’une des caractéristiques majeures de l’économie politique du premier quart du XXIᵉ siècle. La mondialisation n’a pas disparu ; elle a changé de nature. Les marchés demeurent mondiaux, mais les États ne considèrent plus que les échanges suffisent à garantir la sécurité. Les chaînes de valeur restent internationales, mais leur concentration est désormais perçue comme une source potentielle de vulnérabilité. La concurrence demeure essentielle, mais elle s’exerce de plus en plus entre des écosystèmes industriels soutenus par des puissances publiques.

C’est dans ce nouvel environnement que l’expérience allemande prend toute sa portée. Elle montre d’abord qu’une économie ouverte ne peut être durablement prospère si elle renonce à maîtriser certaines de ses dépendances essentielles. Mais elle montre également que la souveraineté économique ne saurait être confondue avec l’autarcie. Une puissance industrielle moderne doit choisir ses interdépendances, les diversifier et conserver la capacité de les réorganiser lorsque les circonstances l’exigent.

Elle révèle surtout une difficulté que l’Allemagne devra résoudre si elle veut transformer son poids économique en véritable puissance européenne : la persistance de sa dépendance à l’égard des États-Unis.

L’ambiguïté est profonde. L’Allemagne souhaite désormais une Europe plus souveraine, plus autonome technologiquement et mieux capable de défendre ses intérêts. Elle entend réduire certaines dépendances extérieures et appelle à une plus grande capacité européenne de défense. Mais, dans le même temps, sa sécurité militaire demeure largement insérée dans le système transatlantique et plusieurs des technologies les plus critiques de la nouvelle économie — renseignement, systèmes numériques, cloud, semi-conducteurs, intelligence artificielle, certaines capacités spatiales et de défense — demeurent fortement dépendantes des États-Unis.

Il serait trop simple d’y voir une contradiction pure et simple. Dans un monde devenu plus dangereux, le partenariat américain demeure pour l’Allemagne et pour l’Europe une ressource stratégique considérable. La difficulté apparaît lorsque la volonté d’autonomie européenne se heurte à l’incapacité de construire les capacités permettant effectivement de l’exercer. Une Europe qui dépense davantage pour sa défense mais continue de dépendre massivement de technologies étrangères n’est pas encore une puissance stratégique autonome. De même, une politique de souveraineté numérique qui reposerait sur des infrastructures européennes mais sur des composants, des logiciels, des plateformes ou des modèles technologiques principalement américains ne constituerait qu’une autonomie partielle.

Le cas allemand est particulièrement révélateur parce que son poids économique lui donne une capacité d’influence exceptionnelle sur l’orientation de l’Union européenne. Berlin aspire légitimement à un rôle de premier plan dans la définition des politiques industrielles, commerciales et technologiques européennes. Mais son leadership comporte une ambiguïté qu’il serait dangereux de dissimuler : défendre les intérêts du Standort Deutschland n’est pas toujours équivalent à construire la puissance industrielle européenne.

Cette distinction est particulièrement importante dans la défense et dans les technologies de pointe. L’achat d’une capacité américaine peut parfois répondre rationnellement à une urgence opérationnelle ; il peut aussi, s’il devient systématique, retarder la constitution d’une capacité industrielle européenne. De même, privilégier à court terme les solutions technologiques les plus performantes peut sembler parfaitement cohérent du point de vue de l’efficacité économique, tout en entretenant à long terme une dépendance stratégique. L’État stratège doit précisément être capable d’intégrer cette dimension temporelle : ce qui est rationnel pour une entreprise aujourd’hui ne l’est pas nécessairement pour une puissance politique à vingt ans.

Cette question dépasse d’ailleurs la seule Allemagne. Elle concerne l’ensemble de l’Europe. Si celle-ci veut conserver une liberté de décision réelle dans un monde structuré par la rivalité des puissances, elle devra être capable de convertir une partie de sa puissance économique en capacités technologiques, industrielles et militaires propres. Cela ne signifie ni rompre avec les États-Unis ni chercher à leur devenir concurrent en toutes choses. Cela signifie disposer de suffisamment de capacités autonomes pour que le partenariat transatlantique demeure un choix stratégique et non une dépendance subie.

C’est ici que l’expérience allemande rejoint directement la question française. La France dispose d’atouts que l’Allemagne ne possède pas dans la même combinaison — notamment une tradition stratégique, une capacité nucléaire, une industrie de défense relativement complète et une expérience plus ancienne de l’intervention de l’État dans les secteurs critiques. L’Allemagne possède pour sa part une profondeur industrielle, une puissance exportatrice, un tissu de PME exceptionnel et une capacité financière qui lui donnent d’autres moyens d’action. L’enjeu européen devrait donc moins consister à faire triompher l’un de ces modèles sur l’autre qu’à combiner leurs forces sans reproduire leurs faiblesses.

Pour la France comme pour l’Union européenne, l’expérience allemande appelle ainsi une réflexion plus générale sur l’État stratège. Elle rappelle d’abord qu’aucune politique de puissance économique ne peut durablement reposer sur les seules circonstances favorables. Elle montre ensuite que les institutions ne produisent leurs effets que si les responsables qui les dirigent en comprennent les finalités et savent les adapter. Enfin, elle souligne qu’une stratégie ne peut se réduire à l’accumulation de dispositifs administratifs ou financiers : elle suppose une hiérarchie des priorités, une continuité dans le temps et la capacité à distinguer ce qui est essentiel de ce qui ne l’est pas.

La véritable leçon allemande n’est donc ni qu’il faudrait importer l’ordolibéralisme, ni que la France devrait reproduire la politique industrielle de Berlin. Elle est plus exigeante. Elle consiste à comprendre qu’un État stratège efficace ne se définit pas par la quantité d’intervention publique, mais par la capacité à orienter durablement les ressources collectives vers les capacités dont dépend la liberté d’action du pays.

Les doctrines sont nécessaires, mais elles ne suffisent pas. Les institutions sont indispensables, mais elles peuvent être détournées de leur esprit initial. Les instruments budgétaires, industriels ou réglementaires peuvent être nombreux sans constituer une stratégie. Ce qui fait la différence est la capacité des élites politiques, administratives et économiques à articuler dans la durée une vision du monde, une hiérarchie des intérêts et des moyens proportionnés aux objectifs poursuivis.

C’est probablement le principal enseignement de l’histoire allemande depuis 2001. L’Allemagne n’a pas été victime de l’ordolibéralisme ; elle a parfois été victime de l’oubli de ce que cet ordolibéralisme cherchait à garantir. Elle avait construit un ordre économique remarquablement efficace parce qu’elle avait su articuler liberté économique, règles, responsabilité, institutions et puissance productive. Elle a ensuite bénéficié d’un environnement international qui lui a permis de repousser certaines contraintes stratégiques. Lorsque cet environnement s’est retourné, elle a découvert que les conditions de sa prospérité n’étaient pas éternelles.

La réponse qui se dessine depuis 2022 demeure inachevée. Elle devra encore résoudre des contradictions considérables : entre discipline budgétaire et investissement, entre compétitivité et transition énergétique, entre ouverture mondiale et réduction des dépendances, entre intérêt national et intérêt européen, entre ambition d’autonomie et dépendance transatlantique. Mais une inflexion essentielle est désormais acquise : la puissance économique ne peut plus être pensée indépendamment de la puissance technologique, industrielle, énergétique et militaire.

L’État stratège du XXIᵉ siècle ne peut donc être celui qui prétend tout prévoir, tout financer ou tout contrôler. Il doit être celui qui sait identifier les capacités décisives, créer les conditions de leur émergence, protéger celles qui sont devenues critiques et accepter, lorsque les circonstances l’exigent, de prendre des risques que le marché seul ne peut assumer. Il doit surtout savoir distinguer l’ouverture de la dépendance, la coopération de la vulnérabilité et l’interdépendance de la perte de liberté.

C’est, au fond, une conception profondément réaliste de l’action publique que l’histoire allemande retrouve aujourd’hui. Les circonstances changent ; les instruments doivent changer avec elles. Mais la finalité demeure : proportionner les moyens aux desseins, préserver les capacités qui rendent la liberté possible et ne jamais confondre les principes avec les conditions historiques particulières dans lesquelles ils ont été formulés.

Ainsi comprise, la leçon de l’ordolibéralisme n’est pas de rester fidèle à une doctrine figée. Elle est de maintenir un ordre économique capable de résister aux transformations du monde. Et la leçon de la Zeitenwende est peut-être plus large encore : dans un siècle où la compétition des puissances traverse désormais les marchés, les technologies et les chaînes de valeur, la souveraineté ne consiste pas à tout produire soi-même ; elle consiste à conserver la capacité de choisir.

Annexe 1

Les dix orientations de la stratégie industrielle allemande de 2023

Axe stratégique	Objectif poursuivi	Instruments privilégiés
1. Préserver le site industriel allemand (Industriestandort Deutschland)	Maintenir une base industrielle représentant plus de 20 % de la valeur ajoutée	Politique industrielle assumée
2. Renforcer la sécurité économique (Wirtschaftssicherheit)	Réduire les vulnérabilités stratégiques	Diversification des fournisseurs et des chaînes de valeur
3. Réduire les dépendances critiques	Limiter les risques géopolitiques	De-risking, relocalisations ciblées
4. Accélérer la transition énergétique	Assurer une énergie compétitive et décarbonée	Hydrogène, énergies renouvelables, réseaux
5. Soutenir les technologies critiques	Conserver une avance technologique	Semi-conducteurs, batteries, IA, quantique, biotechnologies
6. Consolider le Mittelstand	Préserver les chaînes industrielles	Financement, innovation, formation
7. Accélérer les procédures	Restaurer la compétitivité	Simplification administrative, autorisations plus rapides
8. Investir dans les compétences	Répondre à la pénurie de main-d’œuvre	Formation, immigration qualifiée
9. Inscrire l’action dans le cadre européen	Éviter le repli national	IPCEI, Chips Act, marché intérieur
10. Mieux cibler les aides publiques	Corriger les défaillances de marché	Aides temporaires, évaluées et assorties d’une stratégie de sortie

Annexe 2

Ce qui change par rapport à l’ordolibéralisme classique

Ordolibéralisme des années 1950	Allemagne de 2023
Priorité à l’ordre concurrentiel	Priorité à la sécurité économique
Concurrence comme principe organisateur	Résilience comme principe complémentaire
Neutralité sectorielle	Soutien ciblé aux secteurs stratégiques
Primauté du marché	Coopération État-industrie assumée
Ouverture commerciale	Diversification des dépendances (de-risking)
Politique de concurrence	Politique de concurrence et politique industrielle
Stabilité monétaire	Souveraineté technologique
Intervention exceptionnelle	Intervention stratégique mais encadrée

Annexe 3

Le fonds spécial allemand de 500 milliards d’euros (2025-2037) : un nouvel instrument de l’État stratège

Objectif stratégique	Principaux investissements	Finalité économique
Moderniser les infrastructures de transport	Réseau ferroviaire, routes, ponts, tunnels, voies navigables	Réduire le déficit d’investissement accumulé et renforcer la compétitivité industrielle
Accélérer la transition énergétique	Réseaux électriques, infrastructures hydrogène, efficacité énergétique	Sécuriser l’approvisionnement énergétique et soutenir la décarbonation
Développer les infrastructures numériques	Fibre, 5G/6G, centres de données, infrastructures numériques publiques	Soutenir la transformation numérique de l’économie allemande
Renforcer les infrastructures de recherche et d’innovation	Universités, instituts Fraunhofer, laboratoires, plateformes technologiques	Consolider les capacités d’innovation et la compétitivité technologique
Moderniser les infrastructures sociales	Écoles, universités, hôpitaux, équipements publics	Accroître la productivité de long terme et la qualité du capital humain
Soutenir l’adaptation climatique	Protection contre les inondations, gestion de l’eau, résilience territoriale	Réduire les vulnérabilités climatiques et préserver les capacités productives
Financer les investissements des Länder et des collectivités	Dotations spécifiques aux infrastructures locales	Assurer une modernisation équilibrée du territoire allemand

Annexe 4

Le gouvernement Merz (2025-2026) : continuités ordolibérales, inflexions stratégiques et nouvelles convergences industrielles

Orientation	Mesures et priorités du gouvernement Merz	Rapport à l’ordolibéralisme historique	Proximité avec Japon, Corée du Sud et Taïwan	Convergence ou différence avec la France
Économie sociale de marché et initiative privée	Réaffirmation de la compétitivité, de l’investissement privé, de l’innovation et du Mittelstand comme moteurs de la croissance	Forte continuité : primauté de l’entreprise privée et de l’ordre concurrentiel	Proximité avec le Japon et Taïwan par le rôle central des entreprises, mais avec un État fortement coordinateur	Convergence sur la recherche de compétitivité ; différence persistante avec une tradition française plus volontiers centralisée
Réduction de la bureaucratie et modernisation de l’État	Simplification administrative, accélération des procédures, encouragement à la création d’entreprises	Très ordolibéral : l’État doit fixer des règles stables sans entraver inutilement l’initiative privée	Convergence avec les réformes japonaises et coréennes visant à accélérer l’investissement industriel	Forte convergence avec les préoccupations françaises, mais l’Allemagne insiste davantage sur l’allègement du cadre réglementaire
Investissement et fiscalité des entreprises	Investitionsbooster, amortissements accélérés, baisse programmée de l’impôt sur les sociétés, renforcement des incitations à la recherche	Continuité modernisée : politique de l’offre et amélioration du cadre économique plutôt que pilotage direct	Très proche des instruments utilisés en Corée et à Taïwan pour stimuler les investissements privés	Plus proche de la politique française récente, mais avec une préférence allemande plus nette pour les incitations générales
Politique industrielle et technologies critiques	Soutien accru aux semi-conducteurs, à l’IA, aux technologies de pointe, à la recherche et à la transformation industrielle	Adaptation substantielle : abandon partiel de la neutralité sectorielle classique au profit de priorités stratégiques	Forte convergence avec le Japon, la Corée du Sud et Taïwan, notamment sur les semi-conducteurs et l’IA	Concurrence mais aussi coopération franco-allemande ; divergences possibles sur la localisation des investissements et la constitution des filières
Numérisation	Volonté de faire de l’Allemagne une « nation de l’IA et des start-up », investissements dans la digitalisation et modernisation des administrations	Sujet absent de l’ordolibéralisme classique ; prolongement possible de sa logique d’adaptation institutionnelle	Très forte proximité avec les stratégies sud-coréenne et taïwanaise ; nécessité allemande de rattrapage	La France dispose de positions plus fortes dans plusieurs segments numériques et IA ; terrain de coopération mais aussi de concurrence
Infrastructures	Fonds spécial de 500 milliards d’euros sur douze ans pour transports, numérique, infrastructures publiques et neutralité climatique	Rupture instrumentale importante, mais non nécessairement doctrinale : l’investissement public est admis comme condition du fonctionnement efficace de l’économie	Proximité avec les grands programmes d’infrastructures japonais et coréens	Forte convergence avec la tradition française de programmation et d’investissement public
Schuldenbremse et finances publiques	Maintien du frein constitutionnel à l’endettement mais réforme de 2025, exemptions notamment pour certaines dépenses de défense et recours au fonds spécial	Continuité assouplie : la stabilité budgétaire demeure un principe, mais elle n’est plus absolue	Les modèles asiatiques sont traditionnellement moins doctrinaires sur la règle budgétaire et davantage centrés sur l’investissement stratégique	Rapprochement partiel avec la conception française, plus souple sur le recours à l’endettement
Énergie et coûts industriels	Réduction des coûts énergétiques, sécurisation de l’approvisionnement, modernisation des réseaux	Retour à une logique de compétitivité et de sécurité d’approvisionnement que l’ordolibéralisme classique aurait difficilement séparée des conditions générales de production	Proximité avec le Japon et la Corée, qui font de la sécurité énergétique une dimension centrale de la stratégie industrielle	Différence majeure avec la France du fait du nucléaire ; possible point de tension durable dans la compétition industrielle européenne
Défense et industrie militaire	Hausse durable de l’effort de défense et renforcement de la base industrielle de défense	Nouveauté majeure par rapport à l’ordolibéralisme économique traditionnel ; retour de la puissance comme variable économique	Convergence spectaculaire avec le Japon et la Corée du Sud, qui renforcent eux aussi leurs capacités de défense et leurs industries duales	Coopération indispensable avec la France mais concurrence croissante sur les programmes, les exportations et les architectures industrielles
Sécurité économique et dépendances critiques	Diversification des chaînes d’approvisionnement, résilience, réduction des dépendances stratégiques vis-à-vis de la Chine	Élargissement de l’Ordnungspolitik : la sécurité économique devient une condition du bon fonctionnement du marché	Très forte convergence avec Tokyo, Séoul et Taipei, confrontés depuis longtemps à ces vulnérabilités	Convergence nette avec la France et avec l’orientation actuelle de l’Union européenne
Union européenne	Volonté de renforcer la puissance économique et stratégique européenne tout en préservant la compétitivité allemande	Continuité avec l’utilisation traditionnelle du cadre européen comme extension de l’ordre économique allemand	Différence avec les modèles asiatiques, nécessairement nationaux ; avantage particulier de l’Allemagne grâce au marché européen	Coopération structurelle avec la France mais rivalité d’influence sur la définition des priorités industrielles européennes

Annexe 5

Comparaison internationale de quelques indicateurs de souveraineté économique (2001-2025)

Pays	PIB 2025 (Md€)	Dette publique 2025 (Md€)	Dette publique (% PIB) 2001	Dette publique (% PIB) 2025	Industrie manufacturière (% PIB) 2001	Industrie manufacturière (% PIB) 2025	Dette détenue par des non-résidents (%) 2025*
Chine	≈ 18 400	≈ 12 300	≈ 23	≈ 67	≈ 32	≈ 26	< 5
États-Unis	≈ 28 700	≈ 34 900	≈ 54	≈ 122	≈ 15	≈ 10	≈ 30
Japon	≈ 4 300	≈ 10 300	≈ 150	≈ 235	≈ 22	≈ 20	≈ 12
Corée du Sud	≈ 1 750	≈ 950	≈ 22	≈ 54	≈ 28	≈ 25	≈ 15
Taïwan	≈ 760	≈ 210	≈ 32	≈ 31	≈ 27	≈ 33	< 5
Inde	≈ 3 900	≈ 3 100	≈ 58	≈ 82	≈ 15	≈ 17	≈ 6
Allemagne	≈ 4 900	≈ 3 100	≈ 59	≈ 63	≈ 22	≈ 19	≈ 45
France	≈ 3 000	≈ 3 500	≈ 57	≈ 116	≈ 16	≈ 10	≈ 53

*Les données relatives à la détention de la dette publique par des investisseurs non-résidents ne sont pas entièrement homogènes d’un État à l’autre et doivent être interprétées avec prudence. Elles reflètent des différences institutionnelles importantes, notamment entre les pays dont la dette est principalement détenue par des investisseurs domestiques (Japon, Chine) et ceux davantage ouverts aux marchés internationaux (France, Allemagne, États-Unis). Les chiffres sont arrondis

Annexe 6

Lecture stratégique des trajectoires nationales (2001-2025)

Pays	Désindustrialisation	Endettement	Dépendance financière	Appréciation stratégique
Chine	Très faible	Modéré	Très faible	État stratège assumé
États-Unis	Forte	Très élevée	Élevée	Puissance technologique financée par le dollar
Japon	Faible	Très élevée	Très faible	Dette essentiellement nationale
Corée du Sud	Faible	Modérée	Faible	Industrialisation continue
Taïwan	Très faible	Faible	Très faible	Leadership mondial dans les semi-conducteurs
Inde	Faible	Modérée	Faible	Industrialisation accélérée
Allemagne France	Limitée Très forte	Modérée Très élevée	Moyenne Élevée	Standort résilient mais sous tension Désindustrialisation et dépendances croissantes

Annexe 7

Évolution de la puissance productive (2001-2025)

Pays	Politique industrielle	Doctrine économique dominante	Position vis-à-vis de la mondialisation
Chine	Très forte	Socialisme de marché	Ouverture contrôlée
États-Unis	Très forte (CHIPS, IRA)	Capitalisme stratégique	Protection ciblée
Japon	Forte	Capitalisme coordonné	Ouverture sélective
Corée	Forte	État développeur	Exportateur
Taïwan	Très forte	Capitalisme technologique	Exportateur
Inde	Forte	Nationalisme économique	Substitution partielle
Allemagne	Retour affirmé	Ordolibéralisme rénové	Prudence stratégique
France	Retour progressif	Économie mixte	Réindustrialisation

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